2026年7月28日，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission,“FCC”）将外国生产的先进机器人设备和电力逆变器纳入覆盖清单[1]（FCC将该清单称为Covered List，以下简称“覆盖清单”）引发了广泛关注。这是继2025年底起先后将外国生产的无人机及关键部件、路由器纳入覆盖清单后，FCC再次以“产品类别+生产来源”的方式扩大清单范围，较传统上以“特定企业+特定设备/服务”为主的列名方式有明显扩展。
尽管FCC表示覆盖清单的列名并非针对特定国家，但目前被列名的企业中中国企业占比较高，且近年来新增产品类别多涉及中国企业优势领域。随着覆盖清单持续扩围，中国企业的美国市场准入风险值得高度关注。对于拟进入或已进入美国市场的企业而言，了解覆盖清单的列名标准、市场准入后果及潜在影响范围，是评估相关风险的基础。企业尤其需要关注以下内容：
- 覆盖清单的列名标准：覆盖清单以相关通信设备或服务是否对美国国家安全或美国人员安全构成“不可接受风险”为核心列名标准。[2]由于“国家安全风险”的判断认定具有较大的裁量空间，企业较难仅根据现有标准准确判断未来的监管范围。
- 被列入覆盖清单的后果：覆盖清单是FCC限制相关设备进入美国市场的重要监管工具之一。根据FCC相关规则，覆盖清单所列设备不得取得FCC设备授权[3]；对于需要取得FCC设备授权后方可在美国进口、营销或销售的设备而言，相关新型号将无法通过FCC设备授权进入美国市场。[4]因此，被列入覆盖清单可能直接影响企业的美国市场布局和营收预期，投资机构在投资相关企业时亦应提前评估这一风险。
- 需要关注覆盖清单的中国企业类型：综合近期列名所依据的国家安全认定文件（National Security Determination，NSD）及相关规则来看，监管关注的风险因素包括网络连接、数据采集或处理、远程控制、对关键基础设施的影响等。即使目前不属于受限行业，企业仍应评估未来被纳入覆盖清单的可能性。尤其对于中国企业具有较强技术或市场优势、且美国市场依赖度较高的行业，宜持续关注监管变化，并将其纳入产品规划、供应链布局及赴美投资决策的考量范围。
基于上述覆盖清单适用范围及监管影响的变化，拟进入或持续经营美国市场的中国企业，应将覆盖清单纳入美国市场准入及供应链风险管理的范围，并考虑以下方面：
- 逐型号开展产品清查。企业可考虑主要从技术定义和生产来源两个维度核查产品是否落入覆盖清单限制范围。技术方面，企业应结合相关列名文本以及国家安全认定文件，逐型号核查产品是否符合相关技术定义。而从生产来源维度而言，则应重点确认设备是否属于“外国生产（foreign-produced）”范围。
- 值得关注的是，FCC针对不同产品类别是否属于“外国生产”的判断标准并不完全统一。例如，对于先进机器人和逆变器，FCC采用“美国本土最终产品（domestic end product）”[5]作为判断依据，即产品需要满足美国制造以及一定的本土组件比例要求。对于路由器，FCC则明确将设备形成过程中的主要环节纳入判断。例如，即使路由器在美国本土生产，但如果在美国境外设计，仍可能落入受限范围。[6]因此，企业不宜仅根据最终组装地点作出判断，而应结合产品的技术参数、生产地点及供应链情况逐型号核查，并留存相关判断依据。同时，应持续关注覆盖清单及相关国家安全认定文件的更新，以便及时调整产品规划及市场准入安排。
- 评估附条件批准（Conditional Approval）可行性。附条件批准为受覆盖清单影响设备提供了一条有限的个案市场准入路径。自2025年底以来，新增的无人机、路由器、先进机器人和逆变器均设置了该机制。从申请指引披露的信息来看，该机制对于信息披露的要求较高。以先进机器人和逆变器为例，申请人通常需要披露所有权结构、持有5%或以上股权的实益所有人、BOM、零部件及设计来源、知识产权归属和软件更新责任主体、供应链集中度等信息，并提交具有明确时间表的美国本土制造及产业回迁计划等信息。[7]
- 截至2026年7月27日，FCC公开名单中已有来自挪威、瑞士等国的无人机企业及多家中国台湾路由器企业获得批准。[8]相关企业可结合自身产品、生产及供应链情况评估申请可行性，并通过技术许可等方式设计方案。鉴于申请涉及事项较为复杂，企业可考虑引入专业律师进行整体设计。
- 重新评估市场及业务布局。对于已落入覆盖清单、或未来可能受到监管扩围影响的企业，可适当增加中国本土及其他非美国市场的业务布局，降低对美国单一市场的依赖。如美国市场仍具有重要战略价值，可进一步评估在美制造、本地合作生产、技术许可等本土化方案；对于兼有敏感与非敏感产品的企业，则可考虑通过业务剥离、架构调整等方式区分不同业务，尽可能保留非敏感业务进入美国市场的空间。企业可在律师协助下设计相关方案，并综合评估不同方案的法律及商业影响。
- 评估采取行政及司法救济的可能性。对于对覆盖清单相关决定存在异议的企业，可结合具体情况评估向FCC申请复议及向美国联邦法院申请司法审查的可行性。近期已有受覆盖清单影响的中国企业通过相关程序提出异议，主张角度包括FCC超越法定权限、未遵守法定程序并违反第五修正案等。企业如考虑采取救济措施，可由中国律师协助开展事实梳理、证据收集及数据跨境合规，并整体协调推进海外程序。
值得注意的是，2026年8月26日，美国总统又以国家安全风险为由发布行政令，授权限制涉及国家安全风险的外国生产的大容量电力系统设备交易。[9]该行政令虽不直接涉及FCC监管，但与近期FCC持续扩大对外国设备的审查范围相呼应，反映出美国正从不同监管领域持续强化以国家安全为基础的市场准入审查。对于中国企业而言，相关监管趋势值得持续关注，并应结合自身产品、技术及供应链情况及时评估美国市场准入及合规风险。
[1] 覆盖清单是FCC公布、维护和更新的被认定为对美国国家安全或美国人员安全构成“不可接受风险”的通信设备或服务的清单，在FCC相关文件中称为Covered List。
[2] 《2019年安全可信通信网络法》（Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019）, https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title47/chapter15&edition=prelim
[3] 47 C.F.R. §2.903, https://www.ecfr.gov/current/title-47/chapter-I/subchapter-A/part-2/subpart-J/subject-group-ECFR1d1c20dde929672/section-2.903
[4] FCC, Fact Sheet: FCC Updates Covered List to Include Foreign-Produced Advanced Robotic Devices and Power Inverters（2026年7月28日），https://docs.fcc.gov/public/attachments/DOC-423682A1.pdf
[5] FCC, Public Notice DA 26-786（2026年7月28日），https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA-26-786A1.pdf
[6] FCC, FAQs on Recent Updates to FCC Covered List Regarding Routers Produced in Foreign Countries（2026年5月12日更新），https://www.fcc.gov/faqs-recent-updates-fcc-covered-list-regarding-routers-produced-foreign-countries
[7] FCC, Guidance on Submissions for Conditional Approval for Foreign-Produced Advanced Robotic Devices Subject to the FCC’s Covered List（2026年7月27日）, https://www.fcc.gov/sites/default/files/robots-ca.pdf; FCC, Guidance on Submissions for Conditional Approval for Foreign-Produced Power Inverters Subject to the FCC’s Covered List （2026年7月27日）, https://www.fcc.gov/sites/default/files/annex-a-guidance-conditional-approval-inverters.pdf
[8] FCC, FCC’s Public Safety and Homeland Security Bureau Announces Conditional Approval and Exemption of Certain Routers from FCC Covered List, DA 26-775, https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA-26-775A1.pdf
[9] The White House, Declaring a National Emergency to Secure the United States Bulk-Power System（2026年8月26日）， https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2026/08/declaring-a-national-emergency-to-secure-the-united-states-bulk-power-system/