欧盟公布《外国补贴条例》下首起涉及中国企业参与公共采购项目的附条件批准决定：对于中国企业未来参与欧盟公共采购项目的启示和建议

2026年10月20日，欧盟委员会（“欧委会”）公布了其在《外国补贴条例》公共采购审查机制下首起、也是迄今唯一一起附条件批准的非保密决定全文（“里斯本地铁案决定”）。[1]该案涉及里斯本地铁紫线建设和设计项目的招标；欧委会于今年4月已公开审查结果，即同意接受投标方提出的以其他供应商替换某中国国有机车制造商（“C公司”）的葡萄牙子公司的承诺，附条件批准本项目。

该决定全文篇幅长达120多页，对于深入了解欧委会如何在公共采购项目审查机制下开展评估，及其如何对待中国国有企业和“中国补贴”，提供了重要参考。考虑到中国企业在应对欧委会的信息提供要求时持续面临的挑战，该决定的发布十分及时。最值得关注的是，通过本案的决定全文可以看到，当企业不配合欧委会的信息提供要求时，欧委会将如何推进审查程序，以及如何利用公开渠道信息或其他第三方信息来“重构”其对补贴及相关竞争优势的分析。

本文提炼了本案的十项关键启示，并逐一归纳了欧委会所采取的做法对中国国有企业及其他可能被认为获得政府补贴的中国企业的实务影响。

关键启示

申报标准与程序性问题

• 启示1：欧委会主动监控大额招标项目，并由此发现了C公司的葡萄牙子公司参与的项目招标
• 启示2：分包商难以以其占项目总价值的比例较低或后续完全退出项目为由，避免受到欧委会的外国补贴审查
• 启示3：先前审查可能会增加在未来项目上受到审查的可能性和复杂程度，但中国企业国有背景本身并非决定性因素

欧委会的信息提供要求与异议

• 启示4：中国母公司在欧盟设立的子公司可能被要求提供整个集团层面的信息，无论相关集团实体位于何处
• 启示5：企业对欧委会信息提供要求的异议必须具体且有充分依据；仅笼统主张存在法律或现实障碍难以有效抗辩

不配合审查的评估与后果

• 启示6：不配合审查可能适得其反；欧委会可依据包括公开信息在内的“可得事实”，并推定企业获得了“利益”
• 启示7：即使是中国广泛适用的政府补助和税收优惠，以及与境内国有企业之间的普通商业交易，也可能被纳入外国补贴认定
• 启示8：预期可得的政府支持可能被视为事实上的无限额国家担保，构成《外国补贴条例》下“极易具有扭曲效果”的类别
• 启示9：在无法证明存在隔离机制的情况下，集团内任何实体获得的补贴都可能被视为使参与欧盟投标的实体受益
• 启示10：欧委会将依据竞争者的底层报价进行评估，提出缺乏说服力的比较基准或成本抗辩可能适得其反

背景与概况

1. 公共采购项目审查机制

公共采购项目审查机制是《外国补贴条例》的三大核心审查工具之一。[2]

（1）申报标准

根据《外国补贴条例》，如果公共采购项目满足以下条件，在招标合同授予之前，投标人必须事先向欧委会进行申报：（1）预计合同价值至少达到2.5亿欧元（约合20亿元人民币）（若招标划分为若干标段，则为1.25亿欧元，约合10亿元人民币）；且（2）投标人在过去三年内从单一非欧盟国家获得的外国财政资助（foreign financial contribution）总额至少达到400万欧元（约合3,000万元人民币）。如果仅满足合同价值标准，投标人仍须向欧委会提交一份声明。

上述义务的主体延及投标人以外的相关方，例如主要分包商或供应商。在判断是否达到上述400万欧元申报门槛时，主要分包商和供应商获得的外国财政资助也需一并计入，并纳入投标人的申报或声明（视情况而定）。

（2）欧委会迄今开展的审查案件

截至2026年5月31日，欧委会在公共采购项目审查机制下共收到733份申报。其中近99.5%的案件均在第一阶段获无条件批准，欧委会未提出任何关注或附加任何条件。[3]

迄今为止，欧委会共针对四起公共采购项目启动了进一步深入审查，这四起案件均涉及中国投标人或分包商。其中仅有一起案件（即里斯本地铁案决定）最终以欧委会附条件批准的方式结案，其余三起案件均在投标人退出公共采购程序后终止。

表1：欧委会迄今对公共采购项目开展的进一步深入审查

此外，欧委会还曾行使主动审查权，要求克罗地亚一项未达到申报门槛的高速公路建设公共采购项目提交申报。[7]相关投标人的身份未予披露。

2. 里斯本地铁案

2026年4月21日，欧委会公布了本案的审查结果，[8]允许招标机构里斯本地铁公司（Metropolitano de Lisboa）继续推进里斯本地铁紫线建设合同的授予，但条件是必须将原投标中的轨道车辆供应商（C公司的葡萄牙子公司）更换为一家波兰制造商。

本案涉及的是由M公司牵头的联合体提交的投标。该联合体最初与多家分包商合作参与该项目，其中包括中国国有机车制造商C公司在欧盟当地设立的葡萄牙子公司。该合同价值约为6亿欧元（约合48.6亿元人民币）[9]，超过了《外国补贴条例》下的公共采购项目申报门槛。

经过进一步深入审查，欧委会认定C公司的葡萄牙子公司从授予其国内国有母公司的一系列外国补贴中获得利益，包括政府补助、税收激励、优惠融资条件（即低于市场利率的贷款和事实上的无限额国家担保）以及其他形式的国家支持。

下表2列出了本案关键的时间节点。如下表所述，从提交投标报价的截止日期到欧委会作出决定，整个审查过程耗时近9个月。

表2：事件时间线

3. 中国企业在欧盟的子公司面临的挑战

本案中，欧委会决定凸显出以下两者之间日益加剧的冲突：（1）中国母公司集团在欧盟设立的子公司在被要求提供存储于中国境内的信息时所面临的实际困难与法律限制；以及（2）如果不提供相关信息，“不配合审查”对欧委会评估所造成的不利后果。

在本案，C公司的葡萄牙子公司曾主张，欧委会的信息提供要求延伸至位于中国境内的实体，而其不掌握也无法获取该等实体的信息，因此相关要求违反比例原则，且对其施加了不合理的负担，但欧委会驳回了这一主张，并援引了欧盟普通法院2024年在同方威视案中的裁定以支持其观点，即欧委会“也必须有权要求位于欧盟境外的企业提供信息”。[12]

与此相关的是，2026年4月，国务院公布《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》，建立了识别、阻断和反制外国不当域外管辖措施的制度框架。此后，司法部分别于5月和8月依据该条例，就欧委会在同方威视案及京东拟收购Ceconomy案中的相关跨境调查措施发布公告，认定其构成不当域外管辖措施，并禁止任何组织、个人执行或协助执行相关措施。[13]

虽然上述措施在欧委会作出本案决定时尚未出台，但本案决定仍有助于企业了解当集团内部的中国境内公司不提供相关信息，或无法从这些中国境内公司获取相关信息时，欧委会可能采取的处理方式。根据欧盟的相关规定，欧委会可以依据“可得事实”进行审查，并基于其识别到的补贴认定企业从中获益。如下文所述，欧委会也正是依据C公司所属集团的年度报告及第三方研究报告，认定C公司所属集团从多类“补贴”中获益，并进一步认定这些补贴也能使C公司的葡萄牙子公司获益。

关键启示

1. 申报标准与程序性问题

启示1：欧委会主动监控大额招标项目，并由此发现了C公司的葡萄牙子公司参与的项目招标

根据《外国补贴条例》第29条的规定，当合同价值超过《外国补贴条例》公共采购项目申报标准时，组织采购的欧盟招标机构需要收集投标人依据《外国补贴条例》作出的申报或声明，并转呈欧委会，因此招标机构在程序上扮演着“把关人”的角色。然而，未提交申报或声明的法律责任始终由投标人承担。

本案表明，欧委会并非仅依赖招标机构识别可能触发《外国补贴条例》申报义务的公共采购项目。尽管本项目6亿欧元的预计合同价值远超2.5亿欧元的标准，但招标机构里斯本地铁公司并未要求投标人提供任何《外国补贴条例》审查相关信息（包括所需的申报表或声明）。

2025年9月5日（即提交投标报价截止日期约两个月后），欧委会自行注意到了该招标项目。随后，欧委会指示招标机构向投标人收集申报表，招标机构在约一个月后将申报表转呈欧委会。

此外，由于大额欧盟公共采购项目通常须在欧盟每日招标电子公告平台（Tenders Electronic Daily，“TED”）上公布，即便招标机构未能要求投标人履行《外国补贴条例》的申报要求，欧委会也能够独立且主动地通过该平台识别并审查大额招标项目。

客户提示：欧委会会主动监测大额招标项目，企业不应等待招标机构提醒。投标人及关键分包商/供应商应在项目立项和组团阶段即完成门槛测算、信息归集和申报路径设计，并在项目时间表中预留审查周期。申报责任及漏报风险最终由投标人承担。

启示2：分包商难以以其占项目总价值的比例较低或后续完全退出项目为由，避免受到欧委会的外国补贴审查

（1）C公司的葡萄牙子公司作为分包商参与项目

在本案中，C公司的葡萄牙子公司是由M公司牵头的投标人联合体下的分包商。C公司的葡萄牙子公司本身并非独立投标人（这与欧委会此前针对保加利亚电动列车项目开展的深入审查案件不同）。[14]

在此背景下，《外国补贴条例》下的申报义务也涵盖“主要”分包商和供应商，即“参与确保合同履行的关键要素得以实现，且在任何情况下，其贡献金额超过所提交投标价值的20%”的分包商和供应商。在判断是否达到申报标准时，其获得的外国财政资助需要与投标人所获外国财政资助合并计算。

（2）C公司占项目总价值的比例较低

C公司的葡萄牙子公司在本案所涉公共采购合同中所占项目总价值的比例较低。由C公司的葡萄牙子公司供应的轨道车辆部分（12辆轻轨列车外加维护服务）的价格上限为6,000万欧元（约合4.86亿元人民币），仅占6亿欧元基准价格的10%左右，显著低于上述20%的门槛。

C公司的葡萄牙子公司基于此主张其不属于“主要”分包商，但欧委会驳回了这一主张，理由是无论是否达到20%的贡献率门槛，其参与仍然关系到“合同履行的关键要素”。[15]欧委会指出，《外国补贴条例》第29条第5款下认定“主要分包商”的两项标准满足其中一项即可，而非要求同时满足两项标准：分包商只要履行合同的关键要素或者占投标价值20%以上，即构成主要分包商。欧委会认为轨道车辆部分对于合同履行而言不可或缺，且设有单独的价格上限（一旦超出将导致整个投标被取消资格），据此认定C公司的葡萄牙子公司属于主要分包商。

（3）C公司退出项目

更值得注意的是，在进一步深入审查启动约一个月后，C公司的葡萄牙子公司告知欧委会其将退出该项目。然而，欧委会仍拒绝终止调查，理由是C公司的葡萄牙子公司作为分包商退出并未使联合体的投标本身归于消灭。这与此前因投标人撤回投标而导致欧委会终止深入审查的案件不同。本案中，欧委会担心在法定审查期限届满后，联合体可能会另行聘用另一家受补贴的供应商，甚至重新向C公司采购，届时其将无需在授予合同前再接受欧委会的审查。

客户提示：关键职能分包商即使合同份额低于20%，仍可能被认定为“主要分包商”；其单方面退出也不当然终止审查。退出或替换安排应与牵头投标人同步设计，并评估对投标有效性、申报更新和救济承诺的影响。

启示3：先前审查可能会增加在未来项目上受到审查的可能性和复杂程度，但中国企业国有背景本身并非决定性因素

欧委会在说明为何决定对C公司的葡萄牙子公司展开调查时，明确提到了其此前在2024年保加利亚电动“推拉式”列车项目对C公司所属集团中另一子公司的审查，该案在C公司集团该子公司作为投标人撤回投标后终止。欧委会强调了轨道车辆部分的商业重要性：因为这是整个合同中唯一设有单独排除性价格上限（在6亿欧元总上限内单独设定6,000万欧元上限）的部分，因此任何超出该6,000万欧元上限的投标都将被排除。同时，该部分对于合同的履行是不可或缺的。

相比之下，牵头方M公司约32%的股权由另一家中国央企间接持有，但欧委会并未就M公司识别出任何具有扭曲效果的外国补贴。这一区别表明，中国国有背景本身并非引发《外国补贴条例》项下严格审查的决定性因素，而关键在于是否存在外国补贴的证据，以及既往执法记录和投标人在招标项目中的角色等因素。

客户提示：欧委会并非仅凭国有背景选择审查对象，而会综合补贴证据、既往执法记录及企业在项目中的商业重要性。曾接受严格审查的集团，在再次参与欧盟公共采购时（尤其是在供应关键或价格敏感组件时），应预期更高的信息准备要求。

2. 欧委会的信息提供要求与异议

启示4：中国母公司在欧盟设立的子公司可能被要求提供整个集团层面的信息，无论相关集团实体位于何处

欧委会在《外国补贴条例》下的信息收集权力远不限于直接参与投标的欧盟实体的活动，无论该实体是投标人还是主要分包商。《外国补贴条例》指南[16]明确指出，向主要分包商所属企业集团内任何实体提供的外国补贴，均可能使其得以提交具有不当优势的投标。这是因为持股链条为转移补贴提供了动机和便利。因此，欧委会认为该持股链条上的所有实体（包括主要分包商的母公司）均与其评估相关。[17]

本案中，欧委会向C公司的葡萄牙子公司先后发出了三次信息提供要求，要求提供C公司所属集团内位于中国境内的其他实体所获财政资助的详细信息。

欧委会援引了欧盟普通法院在同方威视案（案号T-284/24 R）中作出的裁定，认为其有权要求欧盟子公司获取并提交同一企业集团内非欧盟关联实体的相关信息。[18]其中的核心考量因素在于相关实体是否属于同一企业集团，以及有关经济利益或补贴是否可能在集团内部传递，而非相关实体所在的地理位置。因此，对于C公司的葡萄牙子公司未提供欧委会所要求的集团层面信息的情况，欧委会认为C公司（通过葡萄牙子公司）不配合审查。

客户提示：中国企业集团在欧盟设立的子公司应当做好准备，对于《外国补贴条例》审查中涉及其母公司及其他关联实体（包括兄弟公司）的信息提供要求提供答复，无论该等实体位于何处。即便是在当地业务极其有限的子公司，也可能被要求获取并提供全集团范围的信息。因此，尽早在整个企业集团层面开展统筹协调与合规准备至关重要。

启示5：企业对欧委会信息提供要求的异议必须具体且有充分依据；仅笼统主张存在法律或现实障碍难以有效抗辩

C公司的葡萄牙子公司对欧委会的调查及信息提供要求提出了多项异议，包括主张其所属集团内的实体均为“依据中国法律设立的独立法律实体”。[19]C公司的葡萄牙子公司还提出了欧委会相对于其他方而言对其采取歧视性待遇，以及限制其查阅欧委会案卷等主张。

欧委会驳回了所有这些异议。具体而言，欧委会认为，中国企业集团下属实体具有独立法人资格这一事实本身并不足以证明C公司的葡萄牙子公司无法获取所要求的信息。C公司的葡萄牙子公司也没有提供禁止披露该等信息的中国法律具体条款，或是证明其曾尝试向其关联公司索取相关信息。欧委会援引同方威视案，认为“仅作笼统性主张”无法配合审查是不充分的，在同方威视案中，同方威视的欧盟子公司未能证明其无法获取存储于中国的信息，也未能证明中国法律究竟会如何阻碍其遵守欧委会的要求。欧委会指出，当事方必须证明其已付出“真诚且勤勉的努力”去获取所要求的信息。

欧委会还驳回了关于歧视性待遇的指控，认定其之所以决定重点审查C公司，反映的是联合体各成员现有证据的客观差异。此外，欧委会以轨道车辆市场高度集中为由，维持了对包含竞争对手商业敏感定价和战略信息的21份文件的案卷查阅限制（即便是外部律师也被限制查阅）。

值得注意的是，该决定并未探讨中国数据安全相关法律下可能禁止披露信息的具体限制条款，而这一问题目前仍处于持续争论之中，特别是在司法部已在同方威视案以及京东拟收购Ceconomy案这两起《外国补贴条例》调查中采取措施，质疑欧盟《外国补贴条例》制度的域外管辖的背景下。

客户提示：仅笼统主张中国境内关联实体属于独立法律实体，或存在保密义务或外国法律限制，很难成为不配合信息提供要求的正当理由。随着中国反制域外管辖措施的法律框架不断完善，企业可能会拥有更多法律依据，能够支持其对信息提供要求提出的异议。企业未来如果面临潜在的法律冲突，可以积极寻求中国法律意见，以评估并有效援引适用的法律保护，同时完整留存努力获取所要求信息的书面记录，并积极主动地与欧委会沟通以探索切实可行的解决方案。

3. 不配合审查的评估与后果

启示6：不配合审查可能适得其反；欧委会可依据包括公开信息在内的“可得事实”，并推定企业获得了“利益”

《外国补贴条例》制度从最初就预见到了企业不配合审查的可能性，并明确警示，与企业配合审查相比，如果不配合，则欧委会可能会得出更为不利的审查结果。

当投标人、主要分包商/供应商以及提供外国补贴的外国国家在审查中不予配合时，《外国补贴条例》第16条赋予了欧委会两项相互关联的权力：

• 依据“可得事实”作出决定。首先，如果相关当事方不予配合（包括未能提供被要求提供的信息），欧委会可依据“可得事实”作出决定。
• 推定获得利益。其次，如果企业（包括由国家直接或间接控制的公共企业）未能提供评估某项外国财政资助是否为企业带来利益所必需的信息，欧委会可推定该等外国财政资助为企业带来了利益。

本案展示了欧委会如何在实践中行使上述权力。欧委会向C公司的葡萄牙子公司先后发出了三次信息提供要求，由于C公司未能提供“完整且足够详细的信息”，欧委会利用公开信息识别相关补贴、估算其金额，并评估及推定相关外国财政资助带来的利益。

下表3展示了欧委会主要利用公开可得的C公司所属集团的财务报表，结合估算数据及第三方研究报告（包括经济合作与发展组织（OECD）、战略与国际问题研究中心（CSIS）及牛津经济研究院的研究报告）对相关补贴进行的“重构”。

表3：欧委会基于公开信息作出的评估[20]

需要注意的是，依据“可得事实”作出决定的权力，使欧委会能够在未充分核实每项补贴具体背景情况的前提下，根据间接证据、估算和推断得出结论。这使得欧委会在证据评价和事实推断方面拥有更大的空间，还可能会增加欧委会基于假设作出不利认定的风险。例如：

• 由于C公司所属集团的2025年年度报告尚未公布，欧委会使用其经审计的2022年财务数据作为替代，并认为考虑到集团的中期财务披露情况，这一做法是合理且保守的。[23]欧委会还援引了集团自身有关其符合五年规划和“走出去”战略等中国产业政策的公开陈述。
• 欧委会还依赖了来自其他市场参与者提供的商业敏感信息。当C公司的葡萄牙子公司以保密为由拒绝提供其底层报价时，欧委会获取了一家竞争性供应商的底层报价，并据此评估C公司关于定价的主张。[24]

客户提示：不配合审查并不能阻止欧委会得出不利结论。相反，这可能会使欧委会拥有更大的自由裁量空间，依赖间接证据、第三方研究和估算数据，而这些材料可能无法充分反映中国的商业或监管实际情况，且可能包含对中国企业不利的假设。中国企业集团在年度报告、环境、社会及治理（ESG）报告和上市文件中有关其符合国家政策的表述，都可能被用作欧盟外国补贴审查的证据。

启示7：即使是中国广泛适用的政府补助和税收优惠，以及与境内国有企业之间的普通商业交易，也可能被纳入外国补贴认定

本案中，欧委会在识别外国补贴时采取了宽泛的认定方式，其范围不限于政府直接提供的补助，还包括税收优惠以及与中国国有企业进行的商业交易。

（1）补助

如上表3所示，欧委会识别出约10亿欧元（约合74.8亿元人民币）的政府直接补助，包括在C公司所属集团的损益表中确认的政府补助及递延收益的增加额，包括对基础设施、环境保护、研发及创新项目的支持。[25]

（2）税收优惠

此外，欧委会估算的税收优惠约为20亿至35亿欧元（约合149.5亿至261.7亿元人民币），包括：（1）与中国25%的标准企业所得税税率相比，因适用优惠税率而节省的约9亿欧元（约合67.3亿元人民币）税款；及（2）研发费用加计扣除所节省的额外税款（该部分根据对适用扣除比例的不同假设计算得出）。需要注意的是，尽管这些税收优惠广泛适用于在中国经营的企业，甚至可能包括为全球市场生产出口产品的美国及欧洲跨国公司的中国子公司，欧委会仍认为其具有《外国补贴条例》下的“特定性”。欧委会的理由是，相关适用条件将利益限定于特定企业、行业或地理区域，包括将某些行业排除在研发费用加计扣除政策的适用范围之外。

（3）境内销售

同样如上表3所示，欧委会将C公司向国有企业T公司销售的约354亿欧元（约合2,647.0亿元人民币）销售额，视为能够为其带来经济利益的“外国财政资助”。欧委会对相关采购程序是否具有真正的竞争性提出质疑，并指出相关资质要求限制了市场准入，实际上对C公司有利。欧委会还认为，这些交易为C公司带来了“非财务利益”和结构性优势，包括稳定且可预测的需求、规模经济以及较低的商业风险。需要注意的是，在这一方面，欧委会认定这些优势的作用方式可能与国家直接或间接补贴的效果相当，尽管其无法量化C公司因此而获得的经济利益。

客户提示：税收优惠即使广泛适用于在中国经营的企业（无论企业的所有制性质或投资者国籍），也可能仅因其适用资格受到某些条件或排除性规定的限制，而被认定为是具有特定性的补贴。更为重要的是，如果欧委会认为与中国国有企业客户进行的普通商业交易为企业带来了正常市场条件下无法获得的优势，即使该等优势无法被准确量化，相关交易也可能被视为外国补贴。这些认定大幅拓宽了外国补贴审查的潜在范围，使其不再局限于传统形式的政府财政资助。

启示8：预期可得的政府支持可能被视为事实上的无限额国家担保，构成《外国补贴条例》下“极易具有扭曲效果”的类别

《外国补贴条例》规定，以无限额国家担保形式提供的补贴属于“极易具有扭曲效果”的财政资助类别。

本案中，尽管欧委会并未识别出明确或具有法律约束力的政府担保，欧委会仍认定C公司所属集团从事实上的无限额国家担保中获益。欧委会主要依据了惠誉、穆迪和中证鹏元国际的信用评估，而这些评级机构考虑到C公司所属集团的国有背景、战略重要性及其与中国政府的密切联系，将对政府特别支持的预期纳入了评级考量。尤其是，穆迪基于其对中国政府提供“特别支持的可能性极高”的预期，将C公司的评级上调了两个等级。[26]欧委会还依据了中国以国有银行为主导的银行体系的更广泛特征，以及国有企业可获得优惠融资的证据，包括有关国有企业获得的银行贷款利率最多可比民营企业低两个百分点的估算。[27]

上述认定方式比欧委会此前在阿联酋电信集团/PPF电信集团案（e&/PPF）（2024年）[28]及阿布扎比国家石油公司/科思创案（ADNOC/Covestro）（2025年）[29]中作出的外国补贴审查决定更为“激进”。在此前两案中，无限额国家担保的认定与相关企业豁免适用于阿联酋破产法律框架有关。[30]而在里斯本地铁案决定中，欧委会并未依据任何已识别的法定豁免或明确担保，而是根据对政府支持的预期及由此产生的融资优势，推断存在无限额国家担保。这一区别尤为重要，因为这种推断出的担保可能更难以识别、反驳，或通过具体救济措施予以消除。

客户提示：对于国有企业，即使国家未作出明确的法律承诺，对政府支持可能性的预期本身也可能成为认定存在事实上的无限额国家担保的依据。因此，通常能够增强国有企业融资能力的信用评级评估可能被用作证据，证明企业获得了属于《外国补贴条例》下“极易具有扭曲效果”类别的外国补贴。这可能使众多国有企业仅因其所有权、战略重要性及对国家支持的预期，而非任何可识别的政府担保，就可能面临更严格的外国补贴审查。在此背景下，国有企业要有所预期，就公司实际融资条件提供证据，并证明其借款条件反映的是商业考量，而非推定的政府支持。

启示9：在无法证明存在隔离机制的情况下，集团内任何实体获得的补贴都可能被视为使参与欧盟投标的实体受益

通过本案的决定可以看出，欧委会在评估企业集团获得的外国补贴是否能够使其欧盟子公司获益时，采取了非常宽泛的认定方式。《外国补贴条例》指南规定，欧委会须承担举证责任，证明获得补贴的实体与参与欧盟公共招标的经营者之间存在相关联系。

在本案中，通过认定C公司的葡萄牙子公司不配合调查，欧委会得以主要依据集团层面的证据完成其举证。尤其是，欧委会认为，只要证明集团有能力且有动机在内部转移补贴，同时不存在证明补贴仅限于特定实体使用的证据，即足以证明上述联系的存在，而无需证明具体补贴资金实际上已转移至该欧盟子公司。[31]

为得出上述结论，欧委会依据的是连接C公司的葡萄牙子公司和其中国母公司，以及母公司集团的所有权链条，以及集团的集中财务管理安排，包括集团内部融资、委托贷款和担保。需要注意的是，C公司所属集团的财务披露显示，2023年其为集团子公司提供的未解除担保余额约为76亿欧元（约合580.8亿元人民币）。尽管欧委会承认，集中资金管理职能及集团内部融资安排本身并不必然具有扭曲效果，但其仍将这些安排视为集团有能力在不同实体之间调配受补贴资源的证据。欧委会还依据中国的“走出去”政策，认定C公司所属集团具有支持其向境外市场扩张的动机。

欧委会还尤其关注C公司的葡萄牙子公司有限的运营职能。由于C公司的葡萄牙子公司不具备制造能力，并依赖集团其他实体制造、交付及维护轨道车辆，欧委会将其视为整个集团的“商业代表”[32]，而非经济上独立的供应商。这进一步支持了欧委会的认定：即使没有直接资金转移的证据，集团内其他实体获得的补贴仍可能增强C公司的葡萄牙子公司在该招标项目中的竞争地位。

客户提示：欧委会可能依据集团所有权、内部融资安排及商业动机，推断存在交叉补贴，而无需证明资金实际转移至参与欧盟投标的实体。企业可采取的主要抗辩方式是提供证据证明某项补贴仅限于特定实体使用，或已与参与投标的实体隔离，但这对于业务和资金管理高度整合的中国国有企业集团而言，可能尤其具有挑战性。在无法证明存在隔离机制的情况下，集团内其他实体获得的补贴也可能被视为能够使参与欧盟投标的实体获益。

启示10：欧委会将依据竞争者的底层报价进行评估，提出缺乏说服力的比较基准或成本抗辩可能适得其反

（1）对竞争报价的评估

为评估外国补贴是否使C公司的葡萄牙子公司有能力提交具有不当优势的投标，欧委会并未局限于联合体最终投标中披露的价格，而是审查了其他轨道车辆供应商向各自联合体牵头方提交的底层商业报价。具体而言，某竞争联合体的轨道车辆供应商Stadler所作出的实际报价超过了轨道车辆部分6,000万欧元的价格上限，超出部分的成本则由联合体整体投标中的其他部分承担。根据这些底层报价，欧委会认定，C公司的葡萄牙子公司的价格比Stadler低约25%至35%，比另一家竞争联合体的轨道车辆供应商CAF提交的报价低约35%至45%。此外，斯柯达（Skoda）表示，其未参与投标的部分原因是预期C公司的葡萄牙子公司会提交异常低价的报价，且欧委会以此支持其关于存在负面影响的认定。[33]

（2）比较基准

欧委会还驳回了C公司的葡萄牙子公司有关其报价符合当前市场价格的主张。为支持该主张，C公司的葡萄牙子公司提交了一份包含24项据称具有可比性的欧洲有轨电车采购合同的清单。但是，欧委会指出，其中许多合同签订于数年前，且在车队规模、技术规格及合同条款方面存在显著差异。在根据通货膨胀及工业生产者价格变化对历史价格进行调整后，欧委会计算出的平均价格比C公司的葡萄牙子公司最初提供的比较基准高约20%至30%。[34]欧委会还指出，C公司的葡萄牙子公司未纳入任何C公司自身的既往合同，而这些合同本可提供更相关的证据，以反映其实际定价做法。

（3）中国的较低生产成本能否构成有效抗辩？

最后，欧委会还评估了C公司的葡萄牙子公司有关中国较低的生产成本能够解释其价格优势的主张。尽管欧委会承认劳动力成本及通货膨胀存在差异，但其认为，在缺乏细化且可核实的成本数据的情况下，这些因素不足以充分解释价格差距，尤其是考虑到已识别出的外国补贴，以及C公司可能从中国国有企业获得的受补贴的较低价格原材料，例如低于市场价格的钢材。[35]

客户提示：价格比较基准可以有效反驳关于投标具有不当优势的指控，但其必须具有真正的可比性，并有可核实的证据支持。更为重要的是，任何价格优势均应由具体交易的成本数据及可信的商业解释予以支持，而非笼统主张中国的生产成本较低。中国投标企业还应预见到，欧委会可能获取竞争者的底层报价，并据此质疑中国企业的定价理由。

建议中国企业采取的准备和应对工作

结合以上启示，拟参与欧盟公共采购的中国企业，可优先落实以下准备和应对工作：

• 前置筛查：在组团和选择分包商时同步测算合同价值、外国财政资助及主要分包商门槛。
• 集团协调：确定欧盟实体、境内母公司及关联企业的信息责任人和审批路径。
• 证据建档：留存融资、税收优惠、政府补助、国有客户交易及集团内部资金安排的商业依据。
• 定价验证：准备可比合同、成本拆分、规格调整和效率说明，以支持报价的市场合理性。
• 冲突预案：提前评估中国法律下的数据和披露限制，并设计替代提交及沟通方案。