美国时间2025年2月21日，美国总统特朗普发布了名为《美国优先投资政策》的备忘录（下称“美国优先备忘录”），全面描述了现任美国政府计划在投资领域开展的各项行动。由于该备忘录的大部分内容都针对中国主体展开，将对之后中国主体对美国投资或接受美国投资的活动产生深远影响，因而引发了广泛关注。
方达团队将在本文中介绍并评述美国优先备忘录的主要内容，提示对中国企业的潜在影响。
美国优先备忘录的效力
首先需说明的是，美国优先备忘录作为美国总统行使行政权力时使用的一种文件形式，其中的内容并非已经生效的法令规定，而应被理解为传达总统政策意图、指令和决策，指导联邦政府各部门和机构的“行动指南”。
美国优先备忘录将发送给包括美国财政部、国务院、国防部、司法部、商务部等众多的部门，用于指示这些部门相互协作，并在负责领域内具体落地该备忘录内的各项内容。虽然最终发布的各项规则可能在细节上有所调整，但中国企业仍可将该备忘录视为预见后续正式规则的绝佳参考。
美国优先备忘录的核心思想和主要策略
美国优先备忘录的核心思想，是使美国在继续接受外国投资的同时，对来自特定国家（尤其是中国）的投资，及美国人对该等国家的投资实施更严格的审查与限制，从而维护其国家安全和经济安全。
围绕这一核心思想，美国优先备忘录主要制定了以下策略：
1. 针对中国对美投资的严格限制与审查
根据美国优先备忘录，在通过设立快速通道等方式欢迎特定盟友和合作伙伴对美投资的同时，美国将严格限制与中国有关联的主体投资涉及关键技术、关键基础设施、个人数据等敏感领域的美国企业。总的来说，投资美国的活动与中国等“外国对手”的关联越少，受到的限制也将越小。
具体而言，美国将利用包括但不限于外国投资委员会（CFIUS）审查等法律工具，限制与中国有关联的主体投资于美国的技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略性行业，保护敏感设施附近的农田和房地产，限制中国等外国对手获得敏感技术领域的人才和业务。同时，CFIUS对“绿地”投资的监管将加强，所审查的“新兴和基础技术”范围也将进一步扩大。
事实上，美国优先备忘录中的这部分内容与近年来CFIUS不断趋严的走向是一致的，且延续了目前CFIUS审查规则的理念。一方面，2018年通过的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）已将CFIUS的审查范围从传统的关键基础设施扩展到“新兴和基础技术”（包括半导体、人工智能和机器学习、量子计算技术、生物技术和基因编辑、先进制造技术、网络安全和数据安全技术、能源技术等众多前沿技术）；另一方面，对“绿地”投资的加强监管也与CFIUS近年来不再仅聚焦并购类投资，而不断加强对“绿地”投资审查的趋势相呼应。
可以预见的是，对于中国企业或其他与中国存在关联的主体而言，之后无论在投资美国企业或在美国新设企业活动中，一旦涉及前述与关键技术、关键基础设施、个人数据有关的敏感领域，都将面临严苛的审查。
但值得注意的是，美国优先备忘录中明确强调，美国继续欢迎所有外国投资者的被动投资，以使美国的高精尖企业能继续受益于外国投资资本，同时保护美国国家安全。换言之，只分享经济利益，但不对美国企业的决策、管理、技术等产物有任何影响（甚至访问）权力的外国投资（包括来自中国的投资），原则上仍被允许。这或许为中国企业分享美国企业发展红利提供了一些空间。在后续规则中美国政府将如何划定纯经济利益与对企业影响力间的界限，值得关注。
2. 扩张Reverse CFIUS机制，严审美国对华投资
美国优先备忘录的另一主要内容是扩张Reverse CFIUS机制，严审美国对华投资。Reverse CFIUS机制是依据美国前任总统拜登签发的第14105号行政令建立起来的美国对外投资审查机制，聚焦于半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能领域的对华投资，明确了在这三个领域内禁止开展及需要通知后才能开展的具体交易类型、受约束的美国投资者及投资行为（超链接到方达过往文章《方达观点：美国对华投资限制最终规则正式落地》）。
根据美国优先备忘录，特朗普政府正对第14015行政令进行审查，并已明确了三大调整方向：
- 扩大禁止/限制对华投资的领域，包括半导体、人工智能、量子技术、生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能量及其他与中国军民融合战略相关领域；
- 限制/禁止的投资行为包括私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张以及对上市公司证券的投资；
- 受约束的资金来源包括养老金、美国大学捐赠基金及其他有限合伙投资者等。美国优先备忘录还特别提示了美国大学应停止通过投资决策来支持中国等外国对手，就如同“应停止向恐怖主义支持者提供大学入学机会一样”。
除了显而易见地扩大了被禁止/限制投资领域外，有关“对上市公司证券投资”的限制尤其值得关注。由于在目前美国对华投资限制规则中，针对公开市场金融产品及特定衍生证券的投资属于不受监管的交易类型，而在本次审查后的Reverse CFIUS政策会如何界定“对上市公司证券投资”行为，将是确定其对中国企业，尤其是在美上市企业影响程度的重要因素。
考虑到禁止/限制投资领域将被大幅度扩大，如果美国投资人被禁止投资在这些领域内已上市中国企业的证券，那无疑将对数量众多的中国企业带来更剧烈的负面影响。
3. 不断加码对投资中国军民融合企业的严厉威慑
由于认定中国利用美国资本发展军事、情报和其他安全体系，并通过军民融合战略扩大军工复合体规模，特朗普在美国优先备忘录中强调了美国将利用一切必要的法律工具，进一步阻止美国主体投资中国军工产业。
除了正在审查的第14015行政令外，美国优先备忘录还提到了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）、特朗普第一任期内发布有关禁止开展涉特定中国涉军企业证券投资的第13959和13974行政令以及拜登政府时期发布的用于设立中国军工复合企业清单（CMIC清单）的第14032号行政令。
这些法律和行政令授权了美国政府通过行政手段识别特定中国企业，并以涉军为理由禁止美国投资者开展相关投资活动。以CMIC清单为例，由美国财政部识别的中国军工复合企业在被列入CMIC清单后，美国主体原则上被禁止有偿购买、出售任何CMIC清单上企业的公开交易证券。
虽然美国优先备忘录并未明确说明特朗普政府计划如何根据上述法律和行政令加强对中国军工产业投资活动的打击，但值得注意的是，该备忘录多次将矛头对准中国军民融合产业，结合其不断加码的管控思路，不排除特朗普政府将“军民融合”加入对“中国军工复合企业”的认定标准，从而将更多中国企业列入该黑名单。
对比CMIC清单主要聚焦于从事国防、相关物资及监控技术行业的中国企业，美国国防部的中国军事企业清单（CMC清单）已经将“军民融合”作为将中国企业加入该清单的重要标准。这一标准极为宽泛，无论是获取中国政府或有关机构的评优评奖，抑或是接受工信部、国资委等机构的管理监督的中国企业，都有可能被认定为“军民融合贡献者”并被列入CMC清单（具体请见《方达观点 | 从起源到影响：全面解读美国国防部CMC清单》中的有关介绍）。如果后续特朗普政府将这种认定思路推广至CMIC清单，势必将导致更多中国企业被列入该名单，进而无法接受来自美国主体的投资。
4. 审查所得税协定并重提针对中概股的审查措施
美国优先备忘录还指示多部门审查是否应暂停或终止1984年的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》以扭转所谓的因该协定导致美国“去工业化”以及中国不断实现“军事技术现代化”的趋势。
此外，美国优先备忘录下另一项值得关注的内容系针对中概股的再度发难。美国优先备忘录要求有关部门审查被《外国公司问责法》（HFCAA）涵盖公司的审计标准，确定是否遵守了适当的财务审计标准及其财务透明度。而针对中国企业在美国交易所上市过程中采用的VIE架构及复杂的子公司结构，该备忘录要求着重审查是否存在欺诈行为或限制了美国投资者的所有权权利及保护。未能满足审计要求或经审查存在规避监管、损害投资者权益等问题的企业将面临整改、限制融资渠道，甚至强制退市等执法行动。
值得一提的是，基于《外国公司问责法》对中概股发难并非新鲜之举。该法案在2020年12月生效时就曾造成中概股的剧烈震动，其给中国企业带来的负面影响与挑战，历经两国政府数年的磋商和沟通后才逐渐平息。而在“老调重弹”的当晚，大量中概股录得大幅下跌，这无疑再次对中国赴美上市企业及已经在美上市企业的前景增加了更多的不确定因素。
结语
作为特朗普政府处理涉外国对手（尤其是中国）投资活动的策略与思路，美国优先备忘录无疑将对中美经济关系产生了深远影响。
该备忘录的内容反映了美国政府对中国快速发展的战略焦虑，试图通过限制双向的投资活动来遏制中国的技术进步和经济崛起。然而，这种单边主义和保护主义的做法可能对全球产业链和供应链造成冲击，甚至引发贸易和投资领域的“寒蝉效应”。
对此，美国各政府部门将如何理解这一备忘录的要求，又将制定和落实哪些具体的规则和举措，寻找“发展”与“遏制”之间的平衡点，是值得中国企业追踪关注的问题。我们也将持续关注这一问题，并为广大中国企业提供专业支持。