中国金融机构如何准备和应对美国潜在的金融制裁？——以俄罗斯为例

根据相关报道，在美国国务卿布林肯4月24日至26日访华前夕，美国即已在准备起草制裁措施，考虑对中国部分商业银行和一些其他金融实体实施金融制裁，目的是阻止中国向俄罗斯的军事生产提供支持。美国的金融制裁涉及美国国会、总统、国务院、财政部、商务部等多个政府部门，通过对国际清算、支付、信息传输机构、跨国金融集团、信用评级机构等金融枢纽施加影响和控制，对目标国实施长臂管辖，将目标国及其相关企业排除在相关金融系统之外，影响其正常国际贸易、融资、信用评级，甚至实施资产冻结和第三方制裁等措施，从而向目标国施压。

因此，如果美国后续决定针对相关机构实施金融制裁措施，无论是直接受到制裁的金融机构，还是与这些金融机构存在业务合作或业务联系的其他金融机构或其他实体，都会受到重大影响。目前阶段，美国是否会对中国采取金融制裁，或采取何种金融制裁，还尚未可知。但是，自2022年以来，美国对俄罗斯实施了非常广泛和全面的金融制裁，可以为理解潜在制裁措施、提前部署相应合规措施提供参考。参照对俄罗斯制裁情况，美国可能采取的金融制裁措施一般可能包括：

• 将部分金融机构排除出SWIFT和CHIPS体系
• 冻结中央银行和部分商业银行的资产
• 冻结特定个人和实体的资产
• 禁止制裁实体进入资本市场和金融市场
• 限制其他机构与制裁实体的交易
• 影响制裁实体的信用评级
• 禁止与被制裁国中央银行的交易

早在2021年4月15日，美国总统就签发了《第14024号行政命令》（EO 14024），对彼时运营于俄罗斯的金融服务行业实施“行业制裁”。自2022年2月俄乌冲突爆发后，美国依据该EO 14024发布了系列指令，对俄罗斯实施了广泛的金融制裁措施。2023年12月，美国进一步签发《第14114号行政命令》（EO 14114），其第11（a）条规定，美国将对开展或者促成有关俄罗斯军工基础特定行业或物质交易的外国金融机构开展二级制裁。目前阶段，多数银行已经逐步减少以及停止了对俄业务。根据媒体报道，当前美国准备起草的针对中国的金融制裁措施，主要的考虑是遏制部分中国金融机构对俄国军工产业的支持。

基于以上背景，本文将以俄罗斯为例，初步探讨美国可能对华采取的金融制裁措施（资产冻结本文暂不作讨论），以及相应的反制裁措施，从而为中国金融机构未来应对可能的美国金融制裁提供前瞻性的思考。

1. SWIFT制裁

SWIFT，即全球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication），也称“国际资金清算系统”，是全球重要的金融基础设施，作用是为跨境结算提供安全、可靠、快捷、标准化、自动化的通讯业务。SWIFT并不是参与支付结算的支付清算机构，而是一个标准化的报文传输机构，即在金融机构间作为金融信息传输的中间渠道，实现跨境交易信息的标准化交互，包括支付指令等信息均是通过SWIFT的报文完成。SWIFT目前是全球几乎所有银行共用的跨境交易报文系统，覆盖 200 多个国家的数千家金融机构。SWIFT制裁被认为是对被制裁主体影响最大的金融制裁措施，一旦实施，将极大影响相关金融机构为客户提供跨境支付服务的能力。某国的金融机构一旦被排除在SWIFT之外，其跨境银行间支付交易将变得更加复杂，妨碍与外界正常的金融交易，造成支付延迟甚至无法完成。同时，SWIFT制裁也会影响被制裁国的货物贸易和货币兑换能力。以俄罗斯为例，SWIFT制裁增加了俄罗斯金融机构在跨境支付清算和外贸方面的成本，降低了俄罗斯金融机构与国外银行交互的能力，严重妨碍了俄罗斯跨境支付的效率。

2022年2月末，作为俄乌冲突的回应，美国联合欧洲宣布了将部分俄罗斯银行剔除出SWIFT的制裁措施，从而限制俄罗斯与全球金融系统的联系，减少俄罗斯进行国际贸易和融资的能力。2022年3月，美国联合欧洲正式发布名单，宣布将俄罗斯7家大型银行剔除出SWIFT。

虽然仍有一些在俄罗斯开展业务的银行（包括俄罗斯最大的国有银行—俄罗斯联邦储蓄银行）保留了对于SWIFT的接入， 俄罗斯境内多数的银行均已遭受制裁。使用替代性的清算系统拓展境外代理行成为一项重要的应对措施。此外，俄罗斯政府还通过强化资本管制等措施来缓释金融制裁带来的资本外流危机。

2. CHIPS美元结算的制裁

CHIPS，即纽约清算所同业支付清算系统（Clearing House Interbank Payment System）。如美国将相关金融机构排除在CHIPS之外，也会严重影响这些金融机构开展以美元结算的跨境支付服务的能力。目前，全球绝大部分的跨国美元最终清算基本都是通过 CHIPS 系统进行。除CHIPS外，美联储的联邦电子资金转账系统（Fedwire）以及美联储的“国家转账服务”（National Settlement Service）也是跨国美元传输以及多层次支付清算的重要枢纽。

对此，美国凭借对美元跨境支付系统的控制以及美元在全球跨境贸易结算中的主导地位，可以通过限制被制裁主体使用CHIPS的方式，打击其跨境支付体系和能力。目前，美国已经禁止美元跨境支付系统为被制裁的俄罗斯金融机构提供服务，使跨境支付中的卢布转账或者以卢布计价的金融产品交易都受到影响。俄罗斯金融机构目前的选择是借道人民币等其他未参与制裁的货币，完成跨境贸易下的美元结算。

3. 二级制裁

二级制裁（Secondary Sanction，又名“次级制裁”），是指制裁发起方在对目标方进行制裁的同时，限制第三国的公司或个人与目标方进行金融和贸易往来，并对违反规定的第三国公司或个人施加处罚的制裁行为。具体而言，一级制裁限制对象是美国的企业与个人，而二级制裁将适用范围扩大至任何第三国的企业与个人，极大地扩大了制裁的打击层面，这也是美国制裁“长臂管辖”原则的体现。

EO 14024在其第11条规定，对于构成促成俄罗斯特定行业或物质交易的外国金融机构，美国财政部长可以采取以下措施：

• 禁止在美国开立或维护代理账户或通汇账户，或对这些账户的维护施加严格的限制；或
• 冻结该外国金融机构所有位于美国境内的、今后进入美国境内的、或目前或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，并规定不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理这些财产和财产权益。

受到这一“二级制裁”的影响，目前绝大部分银行在处理与俄罗斯相关的交易时，通常需要履行强化的KYC审查，这可能会导致部分商业银行选择减少与俄罗斯的交易或提高成本。目前商业银行基本会对涉及俄罗斯的金融业务实施严格的内控审核。尽管目前制裁只限制特定交易，但实践中基于“二级制裁”的威慑，一些仍期望从事美国和美元相关业务的金融机构，会基于审慎考虑，从严审批甚至拒绝任何涉及俄罗斯的贸易。

4. 禁止制裁实体进入金融市场