现行《中华人民共和国反洗钱法》（原“《反洗钱法》”）自第十届全国人民代表大会常务委员会（“全国人大常委会”）于2006年10月通过并于2007年1月施行，距今已有18年。不论是基于与国际规则进一步接轨的需要，或是对我国近20年来反洗钱实践的总结，或是从立法层面对新形势下的反洗钱需求进行回应，对原《反洗钱法》进行修订均势在必行。
在2024年4月26日和2024年9月13日两次征求意见后，全国人大常委会正式颁布了《反洗钱法（2024修订）》（“新《反洗钱法》”），并将于2025年1月1日起正式实施。
纵观新《反洗钱法》，其修改在很大程度上回应了金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，“FATF”，是国际上最具影响力的政府间反洗钱和反恐怖融资组织和全球反洗钱标准的制定机构，我国将于明年开始接受FATF的第五轮互评估）第四轮互评估完成后于2019年4月发布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》（“《FATF报告》”）中提出的意见和建议，例如：
- 相对中国金融行业资产的规模，反洗钱处罚力度有待提高；
- 对特定非金融行业反洗钱监管缺失，特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识；
- 法人和法律安排的受益所有权信息透明度不足；
- 执法部门查处案件、使用金融情报、开展国际合作工作时侧重上游犯罪，而相对忽视洗钱犯罪；
- 中国在执行联合国安理会定向金融制裁决议方面存在机制缺陷等。
除此之外，新《反洗钱法》亦在国际规则与我国国情之间寻求平衡，并结合近年来国内外反洗钱的实践发展作出了不少前瞻性的规定，本文一并进行探讨。
一、构建更完整的金融机构反洗钱制度体系
与原《反洗钱法》相比较，本次新《反洗钱法》新增的对金融机构的要求，主要是对已有监管实践通过立法的方式予以确定，例如，
- 新《反洗钱法》第27条规定：金融机构应当根据经营规模和洗钱风险状况配备相应的人员；定期评估洗钱风险状况并制定相应的风险管理制度和流程；根据需要建立相关信息系统；通过内部审计或者社会审计等方式，监督反洗钱内部控制制度的有效实施等，这些要求在《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（第7-11条）等监管规定中已有体现。
- 新《反洗钱法》第29条将“客户身份识别”修改为“客户尽职调查”，并将应对客户进行尽职调查的情形在原《反洗钱法》第16条的基础上新增“有合理理由怀疑客户及其交易涉嫌洗钱活动”，这项要求已体现在2022年1月颁布、目前暂缓实施的《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第7条。
另外，就金融机构的反洗钱工作而言，新《反洗钱法》的下述规定值得关注：
- 关于市场准入，新《反洗钱法》第14条要求监管部门在金融机构市场准入中落实反洗钱审查要求，反洗钱工作的开展情况可能会对金融机构后续新设子公司、分公司或开展新业务产生影响；
- 关于资料保存，新《反洗钱法》第34条将客户身份资料和交易信息的保存期限提高至10年，高于原《反洗钱法》以及《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》关于保存期限为5年的要求；
- 关于尽职免责，新《反洗钱法》第56条为金融机构个人尽职免责提供了可能性，即“金融机构董事、监事、高级管理人员或者其他直接责任人员能够证明自己已经勤勉尽责采取反洗钱措施的，可以不予处罚”；
- 关于数据保护，新《反洗钱法》第37条对金融集团在总部/集团层面统筹安排反洗钱工作及集团内共享反洗钱信息做出规定，第50条规定金融机构不得擅自向外国国家、组织提供信息，同时为与数据保护领域立法相衔接，要求金融机构同时应遵守数据安全管理、个人信息保护的有关规定。
二、提升反洗钱处罚力度
新《反洗钱法》更细分了处罚梯度，在每一档处罚梯度中新增多项处罚事由，并大幅增强了处罚力度，为后续的反洗钱执法活动提供更为直接和坚实的法律基础。例如，
- 将原《反洗钱法》第32条的七种违法情形拆分为第53条和第54条，并分别对应不同档的罚款金额；
- 在内部治理方面，在原《反洗钱法》三项处罚事由的基础上（即未按照规定建立反洗钱内部控制制度、未按照规定设立反洗钱专门机构/指定内设机构负责反洗钱工作、未按照规定对职工进行反洗钱培训），新增：
- 未按照规定根据经营规模和洗钱风险状况配备相应人员；
- 未按照规定开展洗钱风险评估或者健全相应的风险管理制度；
- 未按照规定制定、完善可疑交易监测标准；
- 按照规定开展反洗钱内部审计或者社会审计；
- 应当建立反洗钱相关信息系统而未建立，未按照规定完善反洗钱相关信息系统；
- 金融机构的负责人未能有效履行反洗钱职责。
- 每一档违法情形均大幅提高了罚款金额，其中，部分违法行为致使犯罪所得及其收益通过义务主体得以掩饰、隐瞒或者致使恐怖主义融资后果发生的，将触发一千万元以下或涉及金额20%以上二倍以下的罚款；
- 将可能触发责令停业整顿或者吊销经营许可证的情节从“特别严重”修改为“严重”，并新增限制、禁止开展相关业务的处罚措施。
三、为受益所有人信息管理制度建设提供法律保障
新《反洗钱法》第19条规定“国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门建立法人、非法人组织受益所有人信息管理制度”，对目前已经开展的受益所有人信息管理工作实践从法律层面进行了肯定。
《FATF报告》曾重点指出了我国受益所有权信息透明度不足以及缺乏受益所有权信息登记的有效安排。今年，人行联合国家市场监督管理总局发布了《受益所有人信息管理办法》（“《办法》”，2024年11月1日起施行），由公司、合伙企业、外国公司分支机构等主体通过国家市场监督管理总局指导建设的登记注册系统备案受益所有人信息，再推送至人行。
值得注意的是，对于受益所有人识别标准，《办法》对目前处于暂缓实施状态的《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》进行了一定调整，确立了如下标准：
- 标准一：直接或者间接最终拥有备案主体25%以上股权、股份或者合伙权益；
- 标准二：未满足标准一，但最终享有备案主体25%以上收益权、表决权；
- 标准三：未满足标准一，但单独或者联合对备案主体进行实际控制；
- 均不满足：识别负责日常经营管理的人员。
另外，为帮助备案主体更为准确识别受益所有人，人行于2024年10月发布了《受益所有人信息备案指南（第一版）》，就上述标准在实操中如何运用通过问答的方式进行了解释。
四、持续改善“重上游犯罪，轻洗钱犯罪”问题
针对《FATF报告》提出的侧重上游犯罪、相对忽视洗钱犯罪的问题，近年来我国做出了许多努力，例如2020年12月颁布的《刑法修正案（十一）》对洗钱罪条文进行了修改，突破了洗钱罪只能由他犯构成的限制性框架，将自洗钱纳入洗钱罪的打击范围。
此次，新《反洗钱法》第2条修改了“反洗钱”的定义，在七项上游犯罪后增加了“其他犯罪”，任何掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源、性质的洗钱活动（而不仅限于传统的七项上游犯罪），都是新《反洗钱法》等法律法规打击、规制的对象。
五、执行联合国安理会定向金融制裁决议
为与联合国安理会定向金融制裁决议相衔接，新《反洗钱法》提出了“反洗钱特别预防措施”的概念，并在第40条规定反洗钱特别预防措施的对象时将“外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单”纳入其中。
在法律责任方面，新《反洗钱法》第54条将“未按照规定采取反洗钱特别预防措施”作为一项处罚事由，视其情节和后果的不同，可能面临的法律责任有：
- 责令限期改正，处50万元以下罚款；
- 情节严重的，处50万元以上500万元以下罚款，限制或者禁止开展相关业务；
- 致使犯罪所得及其收益通过本机构得以掩饰、隐瞒的，或者致使恐怖主义融资后果发生的，涉及金额不足1000万元的，处50万元以上1000万元以下罚款；涉及金额1000万元以上的，处涉及金额20%以上2倍以下罚款；情节严重的，实施限制、禁止开展相关业务，或者责令停业整顿、吊销经营许可证等处罚。
六、其他
1.对洗钱地域风险的关注
新《反洗钱法》第24条规定，对存在严重洗钱风险的国家或者地区，人行可以在征求国家有关机关意见的基础上，经国务院批准，将其列为洗钱高风险国家或者地区，并采取相应措施。目前，人行已在其官方网站“反洗钱”专栏下的“风险提示与金融制裁”模块定期公布高风险及应加强监控的国家或地区，其来源是FATF官方网站公布的高风险国家和地区名单（“黑名单”）和应加强监控的国家或地区（“灰名单”）。截至2024年10月，被列入FATF“黑名单”的国家和地区有三个，为朝鲜、伊朗、缅甸；被列入FATF“灰名单”的国家和地区有24个，包括阿尔及利亚、安哥拉、保加利亚、布基纳法索、喀麦隆、科特迪瓦、克罗地亚、刚果（金）、海地、肯尼亚、黎巴嫩、马里、摩纳哥、莫桑比克、纳米比亚、尼日利亚、菲律宾、南非、南苏丹、叙利亚、坦桑尼亚、委内瑞拉、越南、也门。
对于人行公布的高风险及应加强监控的国家或地区，反洗钱义务主体应针对这些国家或地区的客户和代为开展尽职调查的第三方实施强化的审查强度和频次，并在洗钱和恐怖融资风险自评估时将地域环境纳入固有风险评估考虑中。
法律责任方面，新《反洗钱法》第54条将“未按照规定对洗钱高风险情形采取相应洗钱风险管理措施”作为一项处罚事由，可能面临的处罚后果与“未按照规定采取反洗钱特别预防措施”同属一档。
2. 加强特定非金融机构反洗钱监管
针对《FATF报告》提出的特定非金融行业反洗钱监管缺失的问题，新《反洗钱法》第64条明确了特定非金融机构的范围，包括：提供房屋销售、房屋买卖经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构，处理特定事务的会计师事务所、律师事务所、公证机构，从事规定金额以上贵金属、宝石现货交易的交易商；另外，考虑到随着社会经济的发展，一些出现的新业态亦可能被用于洗钱活动（如网络直播平台、虚拟货币等），因此第64条对特定非金融机构的范围进行了兜底规定，即“国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门根据洗钱风险状况确定的其他需要履行反洗钱义务的机构”。此外，新《反洗钱法》第15条明确了对特定非金融机构实施监管的基本模式，第25条增加了“反洗钱自律组织”这一角色，可能意在加强特定非金融机构反洗钱能力的建设。
结语
总体而言，新《反洗钱法》较好回应了FATF第四轮互评估反馈的意见和要求，并对国内外最新的反洗钱实践进行了总结和提炼，将有助于我国更好地迎接即将到来的FATF第五轮互评估。此外，新《反洗钱法》关于反洗钱自律组织、特定非金融机构监管等的前瞻性规定，为未来具体规则的出台提供了法律保障。
《反洗钱法》是反洗钱领域的基本法，新《反洗钱法》的出台意味着我国反洗钱立法迈入了新台阶，金融机构和特定非金融机构等反洗钱义务主体需要在反洗钱法律法规持续完善以及监管执法持续强化的大背景下，不断提升自身的反洗钱意识和能力。