前言
本系列的第二篇，我们解析了中国企业收到审计函时最关心的五个问题。本篇让我们把应对调查的时间轴往后延伸，围绕中国企业在收到要求解释函（Show Cause Letter）时需要关注的问题进行分析和解答。
到了这一阶段，多边开发银行的调查机构通常已经形成了对不当行为的初步认定结论，甚至一些情况下会在要求解释函中明确其拟定对企业作出的制裁结果，并询问企业是否愿意接受这一结果。在这样一个处于劣势和被动地位的局面下，作为被调查方的企业该怎么办呢？是该接受，选择和解？还是该抗辩，力争改变多边开发银行的认定结论？多边开发银行改变结论的可能性有多大？企业的这些疑问，我们在本文中都将揭晓。
本文索引：
- 问题一：什么是要求解释函 （Show Cause Letter）？
- 问题二：收到要求解释函后，如果企业不予回应，会有什么结果？
- 问题三：收到要求解释函后，如果企业予以回应，有哪几种回应方式？而又应当如何结合自身情况进行选择？
- 问题四：如果选择坚持抗辩，企业有多大可能“改判”（免于制裁，或至少减轻制裁）？
- 问题五：如果选择和解，企业有哪些措施是可以在应对阶段采取和实施的？
1. 什么是要求解释函 （Show Cause Letter）？
答： 要求解释函的本质，是多边开发银行下属调查机构向被调查企业发出的一份正式通知文件。该文件拟告知该企业，其在参与某一特定多边开发银行项目过程中，因涉嫌存在不当行为而被列为被调查对象，并给予该企业机会就相关指控作出回应的程序权利。被调查企业可以在回复中解释指控并不成立，或在承认存在问题的情况下，说明其拟采取的纠正措施。并且，调查机构还会询问企业，是否愿意承认其做错的事实、接受相应制裁结果[1]，进而与银行达成和解，以求在完成合规整改后重新恢复参与银行资金项目的资格。
根据世界银行（“世行”）在其官网公布的《关于世行制裁机制的总结》[2]，如果收集到了其认为企业构成不当行为的证据，世行廉政局（Integrity Vice Presidency，INT）将在把指控递交于世行的一级裁判机构（资格暂停和除名办公室，OSD）之前，向企业发出要求解释函，为企业提供一次答辩和自我澄清的机会。 这个过程中，INT会确保企业知道它被指控的具体内容，并且有足够的时间和机会来准备和提交它的解释和证据。 世行的这一工作步骤的性质类似于我国《行政处罚法》的“告知程序”[3]，旨在为企业提供陈述和申辩的程序性机会。
与世行类似，其他多边开发银行也会相应给予被调查企业答辩和解释的权利，但发来的函件内容存在稍许不同。例如，亚洲开发银行（“亚行”）反腐和廉政办公室(OAI)在完成调查后会向被调查企业发出“发现说明函（findings letter）”，除了上述与世行函件中类似的内容之外，该函件会明确载明OAI拟对该被调查企业施加制裁的期限，考虑的减轻/加重情节等。
当然，不管是世行、亚行、非洲开发银行（“非行”）还是其他多边开发银行，它们在完成调查之后的这一阶段向被调查企业发出的这一类“要求解释函（Show Cause Letter）”本质相同，即为企业提供一次答辩和自我澄清的机会（an opportunity to show cause）。
2. 收到要求解释函后，如果企业不予回应，会有什么结果？
答： 实践中，我们遇到一些企业希望打拖延战，寄希望于INT等调查机构无法从自己这里得到回应或确认，通过拖延的方式使得INT逐渐失去对该企业的关注从而最终避免遭受制裁。但实际上，无论因主观故意拖延、不予回应，还是因客观原因未能在INT等调查机构规定的答复期限内回应，被调查企业最终均将收到一份正式的制裁决定书。
与一开始在审计阶段收到审计函时（详见我们前一篇文章）不同，如果企业收到要求解释函后依然不予回应，将直接导致其面临更严重的制裁结果。INT会把相关情况作为加重情节，甚至单独的一项可制裁行为——阻碍（Obstructive Practice），在其提交给OSD的指控和证据陈述书（Statement of Accusations and Evidence, SAE）中予以明确，并据此提议加重制裁。
根据世行、亚行、非行、欧洲复兴开发银行和泛美开发银行这五大多边开发银行共同签署的《关于制裁的一般原则和准则》（General Principles and Guidelines for Sanctions），如果被调查企业在被调查阶段“拒绝接受通知[4]/不作出回应（refusal to accept notice/failure to respond）”，则该企业最终得到的制裁期限很可能会被延长1-3年不等。而若企业被同时认定存在阻碍行为，该阻碍行为的基准制裁年限也为3年，将与其他可制裁行为一起叠加计算企业最终将被制裁的年限。
在我们实际处理的多起这一阶段的案件中，INT均在其发给企业的要求解释函中明确，如果企业不予回应，则可能会被INT视为缺乏合作性（lack of cooperation），从而对企业最终的制裁结果产生不利的影响。
因此，我们建议被调查企业收到INT的要求解释函后，应尽量避免消极应对，并在专业外部律师指导下采取最合适的配合策略。
3. 收到要求解释函后，如果企业予以回应，有哪几种回应方式？而又应当如何结合自身情况进行选择？
答： INT一般会在要求解释函中为企业提供抗辩或和解两条路径。即让被调查主体对其后续可以参与的程序进行自主选择：
- 选择与INT和解，接受INT认定的指控事实，与世行签署和解协议（注：企业可以在和解谈判过程中向INT提交有助于减轻制裁结果的证据，以签署更有利于企业的和解协议）；或
- 选择此时不和解，而是选择抗辩，提出反驳指控的事实并附上相关证据（注：相关证据除了反驳指控的证据，也包括有助于减轻制裁结果的证据），届时INT会把案件移交给OSD审理，制裁程序正式启动。
世行在其官方的制裁系统年报中公布了这两条路径的选择数据（如下图表所示）。从2018财年到2024财年，近7年经OSD裁判审理的案件数量略高于被调查主体和世行和解的案件数量。那么，这两条路径究竟该如何选择呢？
（图1：应对世行调查时两条路径的数据分布）
(1) 选择和解路径
根据世行在近2年更新的《制裁与和解程序》（Bank Procedure: Sanctions Proceedings and Settlements in Bank Financed Projects）[5]，在世行制裁委员会（OSD之后的第二级也是终级裁判机构）作出最终决定前，企业均有权选择与INT和解，并递交与INT签署的《和解协议》结案。
由于和解需要双方的意愿，根据我们的经验，在制裁程序的越早期阶段，INT的和解意愿可能更高，因为可以较大程度地节省其办案成本。因此，是否选择和解、何时和解，或者是否坚持抗辩到底，成为企业在这一阶段需要重点考虑和决策的，也是专业的外部律师协助企业综合评估案件时可以发挥的核心价值之一。
需提请企业注意的是，选择和解路径的前提条件（或者说场景）是：
- 场景一：对INT初步调查的发现（findings）全部认可；或
- 场景二：尽管企业对于INT指控的事实持有异议，但是因为某些客观原因导致对相关事实无法查明的，选择对INT的决定 “不承认但非抗辩”（non-admission but non-contest）的和解方式。
实践中，INT对于场景一的被调查企业往往会给出更优惠的和解条件，即在拟定的制裁期限上给予大幅度的缩减。INT对于场景二之中的被调查企业给出的和解条件会没有场景一之中的那么优惠（即制裁期限上给予的缩减幅度较小），因为企业不符合世行制裁规则中“承认/接受责任”（admission/acceptance of guilt/responsibility）的条件，但对于一些国央企来说，承认违规会面临内部的追责，所以场景二在实务中可能也会是企业愿意选择的和解路径。当然，如果企业具备查清相关事实的条件，我们建议可选择抗辩路径。
(2) 选择抗辩路径
需要指出的是，此处所称“抗辩”并非指企业在常规诉讼程序中所熟知的、由企业或其聘请的律师与INT等世界银行方面人员之间展开的对抗性辩论，亦非意在通过相互攻击对方文书中的漏洞以达成胜诉目的，而更像是“帮助”世行调查机构（INT）、乃至后面的裁判机构（OSD、制裁委员会）认知案件的真实情况，还原事实全貌。
因此，若企业对INT在要求解释函中所列示的部分调查发现（findings）存在事实异议，或者具备查清全部相关事实的条件，可借助答复该函的契机，通过书面说明或提交相关证据，向INT予以澄清和说明。这是企业的正当权利，也符合要求解释函在程序上的意义。对于这样进行澄清和解释的行为，我们认为也应归入抗辩的范围。
实践中，我们有代理过企业因为出于国内外市场布局、领导换届等综合原因考虑，且确实对INT的指控事实持有异议，而选择坚持抗辩的，最终取得了世行免于制裁的结果。
4. 如果选择坚持抗辩，企业有多大可能“改判”（免于制裁，或至少减轻制裁）？
答： 企业决定选择坚持抗辩时，世行对其原先拟定的制裁结果进行改判的概率将会是我们和企业共同关注的要点。下面，我们将结合官方公布的大数据为企业揭示，那些在实践中选择抗辩路径的主体，它们在世行的后续程序中获得了怎样的处理结果。
- 过去7年，世行约有40%的案件在一级裁判阶段得到了结果改判：根据世行官方公布的数据，从2018财年至2024财年，进入世行一级裁判程序的案件合计153件，其中被SDO（世行的一级裁判机构OSD内的案件主办官）判定至少存在一项指控证据不足的案件有53件，而算上所有指控均证据不足的9件，说明共计有约40%的案件经过相关主体的抗辩成功推翻一项指控，亦有一定概率得以成功推翻全部指控，而免予制裁。
（图2：世行一级裁判程序中对INT提出指控的判定）
- 近15年中，世行约有逾六成的案件在二级裁判阶段得到了更轻的制裁结果：如果企业对于一级裁判机构的决定不满意，并选择抗辩到底，那么案件将移交给制裁委员会 (Sanction Board)。制裁委员会将对全案用独立的视角进行重新评估，其评估与审理不依赖于INT的调查结果，具有独立性。
根据世行统计的其2008-2022财年期间二级裁判结果和一级裁判结果相比较的数据，其中有14%的案件，在审阅完答辩人和INT双方提交的文书和材料后，制裁委员会最终取消了对答辩人的制裁。有49%的案件，制裁委员会最终给出的裁判结果相较于一级裁判结果更轻，减轻了制裁。这说明，得益于制裁委员会对案件评估的独立性，如果企业掌握有利证据，据理力争，坚持抗辩到底，有逾六成机会可以拿到更轻的制裁结果。
（图3：2008财年至2022财年，世行二级裁判结果相对一级裁判结果的比较[6]）
5. 如果选择和解，企业有哪些措施是可以在应对阶段采取和实施的？
答： 如果企业选择和解，在应对阶段，其重点工作将落脚在如何为自身在和解谈判过程中争取到更有利的制裁结果（包括但不限于缩短制裁期限等制裁结果上的减轻）。
根据世行制裁程序（Bank Procedure: Sanctions Proceedings and Settlements in Bank Financed Projects）第9.2(e)条的规定，企业可能取得更轻制裁结果的减轻情节包括：企业在可制裁行为中并非主要角色、企业采取自愿的自我纠正措施以及配合案件调查。而世行制裁指引（WBG Sanctioning Guidelines）对配合案件调查具体阐述为如下四项：协助和/或持续合作、企业启动内部调查、认罪认责、自我投标约束限制。其中，如果满足配合调查这一减轻情节，制裁期限最高可以减免幅度高达50%。
关于前述减轻情节的适用，在世行公布的和解结案相关案例中均有体现[7]，包括某荷兰慈善组织因其对INT调查的配合以及采取自愿的自我纠正措施而在和解协议中取得了更短的制裁期限[8]、两家尼日利亚公司以及自然人因配合调查、采取自愿纠正措施、采取自我投标约束限制等减轻情节而在和解协议中取得了更轻的制裁结果[9]等。
然而，在实践中，很多企业即便有意在和解过程中争取减轻制裁，也常陷入困境，如面对世行调查时茫然无措，不知如何配合才算符合减轻情节；开展了内部调查，却难以收集有效证据；应对策略滞后，错失最佳时机；虽参照世行规则实施自我约束却效果不佳等。如若真的遇到这些难点和痛点，建议尽早咨询或引入专业的外部律师，可以有效利用银行的制裁规则，充分向调查机构展现企业的合规亮点、减轻情节等，最大化的帮助企业减轻制裁结果。
结语
要求解释函（Show Cause Letter）作为多边开发银行确定和夯实调查结论的重要一环，同时也是被调查企业在程序上可以享受的一次正当地进行自我澄清、自证清白的机会。
作为中国律师，我们有幸在多起应对多边开发银行调查的案件中，与中国企业携手应对挑战、共同前行。在这些案件中，我们协助企业有序应对调查，积极筹备抗辩材料，有效回应相关指控。通过充分利用“要求解释函”所提供的答辩机会，部分案件实现了显著减轻制裁[10]，甚至最终免于制裁[11]的积极成果。这些成功案例充分体现了前期抗辩策略的重要性，亦为今后类似案件的应对提供了有益借鉴。我们也非常愿意与更多的中国企业分享这些成功的经验，帮助企业在满足商业目标的情况下，取得法律程序上的满意结果。
下一篇，我们将时间轴继续后移，聚焦于企业在制裁期限之内需要采取的行动。我们将结合作为顾问律师和监管人（Monitor）的不同角色经验，深入探讨如何在企业制裁期内有效推动合规整改，助力企业顺利解禁。敬请关注。
- 世行制裁的目的是既要防止未来发生的不当行为，又要鼓励受制裁方改过自新。有以下五种制裁结果的类型：有固定期限的除名、附条件解除除名、附条件不除名、谴责信，以及返还赔偿。最常见的制裁是附条件解除除名，即受制裁方至少在若干期间内不得获得世行集团的融资，而在该期间经过后，受制裁方仍须满足某些条件（如实施合规计划）后才能被解禁。 ↑
- Global Directory, Exclusion Summary of WBG Sanctions System (Published July 2021), https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/office-of-suspension-and-debarment/other-documents/WBG%20Sanctions%20System.pdf ↑
- 《行政处罚法》第44条、第45条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核……”。 ↑
- 参考世行发布的《世界银行提供融资项目的制裁和和解程序》中对于“通知（Notice”）的定义，这里所述的“通知”包括制裁程序通知（Notice of Sanctions Proceedings）、临时资格暂停通知（Notice of Temporary Suspension）等多类别的通知。 ↑
- Bank Procedure: Sanctions Proceedings and Settlements in Bank Financed Projects, 2023/11/30, https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/other-documents/osd/Bank%20Procedure%20Sanctions%20Proceedings%20and%20Settlements%20in%20Bank%20Financed%20Projects%20-%20November%2030%2C%202023.pdf ↑
- 因为世行官方暂未公布2023-2024财年的此项数据，因此我们采用了2008-2022财年的数据作为示例。 ↑
- 因为和解结案的案件世行不会公布制裁决定，加上对我们代理案件的保密考虑，所以，我们仅节选世行2025年最新公布的部分和解新闻以作示例，同样可以说明我们的观点。 ↑
- World Bank Group Announces Settlement with Stichting Cordaid, 2025/2/12, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2025/02/12/world-bank-group-announces-settlement-with-stichting-cordaid ↑
- World Bank Group Debars Viva Atlantic Limited, Technology House Limited, and their Managing Director, Chief Executive Officer, 2025/1/16, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2025/01/16/world-bank-group-debars-viva-atlantic-limited-technology-house-limited-and-their-managing-director-chief-executive-offic ↑
- 其中包括将制裁结果减轻至最轻的谴责信（Letter of Reprimand）的案例。 ↑
- 指在某两起案例中，世行调查机构通过书面确认，将不再开展进一步执法行动。 ↑