引言
2025年1月17日，中国证监会正式发布了《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称“《裁量规则》”），并将于2025年3月1日起施行。作为资本市场首部系统性的行政处罚裁量基准规则，《裁量规则》的出台标志着我国证券监管执法在规范化、透明化方面迈出了重要一步。
一、规则出台：严监管时代的精准执法要求
近年来，资本市场违法违规行为呈现专业化、隐蔽化、新颖化、复杂化趋势，传统执法方式面临严峻挑战。行政处罚裁量权作为监管执法的核心权力，其行使直接关系到市场公平与效率。2019年《证券法》、2022年《期货和衍生品法》相继出台，定额罚和倍数罚的幅度上限拔高，新形势下如何精准、合理地运用裁量权成为亟需解决的问题，以往模糊的裁量规则已无法满足执法需求，建立统一、明确的裁量标准迫在眉睫。
2024年6月7日，证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）。市场各方广泛关注并纷纷建言献策，我们也积极参与其中，结合实践经验和观察，为规则的修订与完善提出了多条修改意见。
2025年1月17日，在充分吸纳各方意见的基础上，证监会正式发布《裁量规则》并定于2025年3月1日起正式施行。对《裁量规则》进行研讨和研究，有助于准确把握证监会行政处罚裁量的标准和尺度，为市场参与者提供明确的行为指引。
二、规则解读：构建裁量基准的丰富维度
《裁量规则》共二十五条，重点内容涵盖多个方面：
1. 明确划分裁量阶次和具体裁量情节
《裁量规则》第五条将行政处罚裁量划分为“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”六个阶次；第六条则细分了各阶次的裁量幅度，以罚款为例，按照“法定最低罚款金额—30%—60%—法定最高罚款金额”+ 以此为基础上下浮动十个百分点（10%）的方式作原则性规定；而对于市场禁入、暂停或撤销业务许可等行政处罚种类，也参照前述原则执行。这一细致划分，为执法人员提供了精准的裁量依据，也大幅压缩了执法人员的自由裁量空间，使行政处罚更加精细、合理。
《裁量规则》第七条至第十一条对各裁量阶次的具体适用情形作出详细规定，例如：
- 减轻处罚方面，第九条增加了单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为并且积极配合查处的减轻处罚情形，鼓励内部监督和举报，有助于及时发现和查处违法行为；配合查处违法行为有重大立功表现的，同样可减轻处罚，实践中比如当事人提供了关键证据，帮助监管部门破获了重大案件，或可据此减轻处罚。
- 从轻处罚方面，第十条第二款规定对资本市场秩序影响较小、对投资者权益损害较小、主观过错较小、如实陈述并积极配合查处、对违法事实没有异议并签署认错认罚具结书等情形可从轻处罚。其中，“认错认罚具结书”在《行政处罚法》中并无对应法律概念，其配套制度如何建立健全、为当事人提供公开透明的有效指引仍有待监管实践进一步明确。
- 从重处罚方面，
- 第十一条第一款新设了多种从重处罚情形，如殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员，造成执法人员人身损害，或者限制执法人员人身自由；毁损、伪造、篡改证据材料；转移、变卖、毁损、隐藏被依法冻结、查封、扣押、封存的资金或涉案财产；因证券、期货违法行为受到行政处罚或者刑事处罚后五年内再次实施同一类型违法行为等。该等细化规定彰显了对严重违法行为的严厉打击态度。
- 该条第二款则进一步罗列了诸多“可以”从重处罚情形，包括侮辱、谩骂执法人员；抢夺、毁损执法装备；抢夺、隐藏证据材料；躲避推脱、拒不接受、无顾离开等不配合执法人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情等。但需注意，从重处罚涉及到对当事人义务的加重，基于对依法行政原则的遵守，应具有强制性而非选择性，因此在根据本条执行“从重”处罚时，仍待进一步明确“应当”从重和“可以”从重的界限，防止执法人员滥用自由裁量权、影响处罚的公正性和合理性。
2. 明确违法所得的内涵
在违法所得问题方面，此前《征求意见稿》并未作出定义，为此，我们曾在修改建议中提出，《裁量规则》意在对实践中复杂的情形给予具体指引，宜明确有关没收违法所得定义并细化认定标准。目前看来，《裁量规则》正式稿第十三条相应增加了定义内容，明确“违法所得”是指通过违法行为所获利益或者避免的损失，应根据违法行为的不同性质予以认定。这一调整使得执法人员在有关违法所得认定时有章可循，亦能够保证一定的灵活性。
然而，结合我们的实务办案经验，在复杂的证券交易实践中，如何准确认定不同性质违法行为的违法所得的范围、合理确定具体计算方法，仍缺少统一标准、容易引发争议。例如：有关交易手续费、税费、资金成本、委托理财账户下的他人收益等是否应当从“违法行为所获利益或者避免的损失”中扣除，或应按何种标准扣除，通常也是执法实践中的技术难题。
3. 完善共同违法人处罚规则
《裁量规则》第十四条针对共同违法行为确立了“先整体认定后分别处罚”的裁量规则，即先对共同违法行为人的主观过错、违法行为、违法所得等进行整体定性，而后再根据各违法行为人在共同违法中的地位、作用，拆分认定各自分别应予承担的没收违法所得、罚款的金额。
在证券市场中，共同实施操纵市场、内幕交易等违法行为的情况时有发生，过往案件中应该如何处罚的执法口径并不统一，通常存在“共同共罚”和“分别处罚”两种方式，且一般而言，对于能够基于共同违法人的违法行为、情节等区分责任的，以“分别处罚”为原则，以“共同共罚”为例外，而在共罚的情况下，各违法行为人之间承担连带责任，执法主体可向其中任何一人执行罚款，各行为人内部自行分担责任。
《裁量规则》则在兼顾考虑共同违法行为的整体性和责任自负原则的基础上，对上述实操情况提供了明确且统一的指引。与此同时，我们注意到，该条第二句还明确“法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定”，该条但书内容体现了规则设计的完整性和严谨性，因为诸如多人参与的信息披露违法行为，《证券法》已对特定身份的行为人（如组织、指使实施违法行为的发行人的控股股东、实际控制人）设置了独立罚则，则在此情况下将不必再按照共同违法进行处理。
然而，当前执法实践中，执法人员仍然面临如何在个案中精准量化区分不同行为人责任边界的难题，如在共同操纵市场案件中，多个行为人之间可能存在较为复杂的分工和协作关系，难以明确界定主要责任人与次要责任人时，该如何准确判断各当事人的地位和作用仍存在难度，特别是在各行为人均提出申辩意见要求释明具体区分标准时，此问题将更为凸显。因此，我们也更为期待未来在推动规则实施的过程中，可以进一步建立详细且科学的责任认定标准和方法，并进一步将诸如有关资金投入、决策参与程度、操作实施、违法所得分配等纳入共同违法行为定性量罚的考量因素。
4. 细化单位直接责任人员处罚规则
《裁量规则》第十六条规定，在判断单位实施违法行为时直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚时，应从责任人员在违法行为中所发挥的作用、具体职务及职责履行情况、对违法事实的知情程度、知情后采取的行动等多个维度综合分析认定。
相较于《信息披露违法行为行政责任认定规则》第十九条的规定，原《征求意见稿》基本延续其原文表述，但《裁量规则》则特别删除了“专业背景”这一因素。在办案实践中，当事人对于过往监管规则将“专业背景”纳入到处罚的考量因素确实多有不解。“专业背景”并非是直接决定违法行为人责任大小的关键因素，且在不同案件中的关联性和影响力差异较大，难以形成统一的衡量标准；相比之下，其他考量因素更加聚焦在违法行为本身以及对出现违法行为是否负有未尽法定职责及其具体行动的认定，回归到与违法行为最为密切的职责履行情况和个人行为选择的范畴，增强了处罚的客观性和公正性。
同时，《裁量规则》还将《征求意见稿》中的“知情后的态度”修改为“知情后采取的行动”，从考量“主观态度”到判断“行动选择”的转变，也更加体现出执法部门越发注重违法行为人对违法行为采取的实际行动本身、以及其对违法行为及其不当后果的制止和救济程度的具体判断。
5. 明确多个独立违法行为的处罚规则
《裁量规则》第十七条明确了“多个独立违法行为累计处罚”的基本规则，即在认定当事人有多个独立违法行为的基础上，应均给予罚款，且罚款数额累计计算。这一规定强化了对违法行为的惩处力度，抬高了违法成本。
市场对此的主要疑问在于，《征求意见稿》第十七条和第十八条分别规定了“一个违法行为一次处罚”和“一事不二罚款”，但正式稿却将有关内容删除，这是否意味着是对“一事不二罚”原则（即对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚）的突破？我们认为并非如此：《征求意见稿》该二条原本意在强调对违法行为处罚的确定性和一次性原则，旨在避免对同一违法行为的重复评价和处罚，但其条文内容与《行政处罚法》第二十九条有关“一事不二罚”原则基本重复。
为此，我们曾建议合并相关条款、精简法律文本，使得《裁量规则》更聚焦具体实务中容易引发的多个违法行为应该如何处罚的问题。最终我们看到《裁量规则》仅保留了对于多个独立违法行为的并罚条款，并不再重申“一事不二罚”原则，在一定程度上对条款内容作出了精简和明确。
6. 遵循新旧法律适用原则
《裁量规则》第十八条、第十九条明确“从旧兼从轻”和“违法行为跨越新旧法的适用新法”的基本规则：
- “从旧兼从轻”是指实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、行政法规、规章的规定，作出行政处罚决定时，若新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，则适用新的规定；
- “违法行为跨越新旧法的适用新法”是指违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。
上述原则既明确了统一的法律适用标准，避免了因法律适用不明确而导致的执法混乱，保障了当事人的合法权益，也确保了执法的一致性和公正性，维护了法律的权威性和先进性。不过，在具体执法实践中，由于个案实际情况复杂，如何在事实与法律之间穿梭并准确适用两项原则，仍然存在难度。
7. 建立负责人批准或集体讨论制度
《裁量规则》第二十条明确了规定需启动负责人批准或集体讨论制度的两种情形：（1）对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当经中国证监会或其派出机构负责人集体讨论决定；（2）适用规则可能出现明显不当、显失公平，或者规则适用的客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。
- 第一种情况在行政执法和司法实践中较为常见。单个执法人员的判断可能存在局限性，通过集体讨论能够更加全面、深入地分析案件事实、证据以及法律适用等问题，避免因个人主观因素或片面理解导致的错误决策，增强处罚决定的公正性和权威性；同时，集体讨论过程公开透明，参与人员能够相互监督和制约，也减少了权力滥用和暗箱操作的可能性。
- 第二种情况系根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）精神所作出，随着证券市场新交易模式和金融产品的不断涌现，传统规则在适用过程中可能会暴露出不足或不适应的地方，为避免出现处罚结果与违法行为的性质、情节和社会危害程度不相匹配的情况，对规则适用的调整势在必行，而这一调整的权限应限定于中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。
对此，我们在对《征求意见稿》修改建议中提出可对“行政机关”和“主要负责人”的表述做进一步细化和区分，以避免在《征求意见稿》原规定下导致的责任不清和执行混淆的潜在风险。《裁量规则》相较于《征求意见稿》第二十一条，即明确了参与集体讨论决策的主体身份。
8. 构建行刑衔接的立体化追责体系
《裁量规则》第二十一条、第二十二条将证券期货违法的行政处罚与刑事责任、民事责任以及行政监管措施、自律管理措施等进行衔接，明确了三类情形的处理方式：
- 在“先行后刑”情形下，行政机关已给予没收违法所得、罚款的行政处罚，应当在移送司法机关后的刑事审判中进行折抵；
- 在“先刑后行”情形下，在刑事审判已对违法行为判处罚金后，对该违法行为的行政处罚则不再给予罚款；
- 在“刑事回转”情形下，在司法机关对依法不予追究刑事责任或者免予刑事处罚后，仍应当依法进行行政处罚。
上述规定充分落实了《行政处罚法》中关于违法行为构成犯罪时罚款折抵罚金等规定，形成从严监管合力，对违法违规行为形成更为有力的约束。但在具体实施过程中，行政机关与司法机关之间的协作仍需进一步完善。例如，行政与刑事案件移送过程中的移送证据标准（行政机关证据标准如未达到刑事追究标准，案件可能不会进入刑事程序）、移送程序规范（部门对接、移送时限等操作），行政与民事案件对接中行政处罚与民事赔偿的证据关系、处罚与赔偿关系（行政处罚与否是否会影响赔偿责任的承担以及承担的比例）等问题，均需要进一步明确规则。
三、规则展望：资本市场治理现代化的新里程碑
《裁量规则》的落地不仅是执法标准的统一，更是监管范式从“模糊地带”向“刻度治理”的质变跃迁。对市场主体而言，量化的裁量基准对潜在违规行为形成“预警红线”，而“同案同罚”的刚性约束更压缩了“选择性执法”的操作空间。对监管机构而言，规则既是履职的“责任清单”，也是抵御干预的“制度盾牌”，通过“标准化裁量+动态解释指引”的双轮驱动，实现执法刚性与温度的统一。
资本市场的法治化进程没有休止符。《裁量规则》作为首部系统性裁量基准，标志着我国资本市场从“有法可依”向“良法善治”的深刻转型。随着金融创新与市场结构的演进，我们期待这一“精密标尺”能持续为打造“规范、透明、开放、有活力、有韧性”的资本市场提供有力保障。未来我们也将持续密切关注《裁量规则》的实施效果以及市场动态的复杂变化，期望《裁量规则》能及时回应市场新情况、新问题，保持规则的适应性和生命力。