2024年7月10日中华人民共和国商务部（以下简称“商务部”）依据中国《中华人民共和国对外贸易法》[1]和《对外贸易壁垒调查规则》[2]对欧盟委员会（以下简称“欧委会”）基于《外国补贴条例》对中国企业采取的相关做法启动了贸易投资壁垒调查。2025年1月9日，商务部公告完成了这起为期六个月的调查。
根据商务部公告，商务部认定欧委会依据《外国补贴条例》及其实施细则对中国企业调查中采取的相关做法构成《对外贸易壁垒调查规则》下的贸易投资壁垒，损害了中国企业在欧盟市场的竞争力。[3]商务部认为，欧委会在依据《外国补贴条例》进行审查和调查时存在以下问题：（1）针对中国企业的选择性执法；（2）依据模糊的定义对“外国补贴”和“市场扭曲”进行评估；（3）《外国补贴条例》调查涉及范围庞大，在提供信息方面给中国企业造成严重负担；（4）《外国补贴条例》调查程序不公开、不透明，导致申报方或被调查企业面对巨大的不确定性；（5）突袭检查等执法手段明显超出必要限度；（6）其他不合理的行为，包括举证责任倒置以及威胁对不配合的行为严厉惩罚。根据上述调查结果，商务部将视情况通过双边磋商等措施，要求欧方调整或改变相关做法，为中国企业在欧投资和经营提供开放、公平、公正、非歧视、可预期的环境。[4]
自《外国补贴条例》于2023年底施行以来，欧委会几乎所有的深入审查和调查均涉及中国企业。在此期间，欧盟还发布了一份超过700页的报告，分析了国家干预对中国经济的扭曲，涉及多个行业，欧委会可能会将此份报告作为未来调查的蓝本[5]。同期，欧委会还根据其他监管工具（包括欧盟的反补贴规则[6]和《国际采购工具》）启动了其他调查。
背景介绍
《外国补贴条例》于2023年7月12日生效，旨在规范在并购交易、公共采购项目以及其他市场情况下可能扭曲欧盟市场的外国补贴。下表1列出了欧委会在《外国补贴条例》项下的三种执法工具。商务部认为欧委会通过下述三种工具对于中国企业进行的执法存在诸多问题。
表1：欧委会在《外国补贴条例》下的执法工具
并购交易申报和公共采购申报的审查流程包括立案前审查阶段、初步审查阶段（第一阶段），以及在必要情况下的深入审查阶段（第二阶段）。如果在第一阶段审查期间欧委会发现有充分“迹象”表明某一交易方被授予了可能扭曲欧盟市场的外国补贴，则可以启动进一步深入审查。商务部调查结果显示，欧委会仅凭“迹象”即可认定中国企业可能收到相关财政资助并由此推定可能造成对欧盟市场的扭曲，从而启动进一步深入审查。
对于一般性调查工具，欧委会可以通过要求被调查企业提供信息或对其进行访谈进行调查。欧委会也可以在欧盟以及中国等第三国（仅在该国政府允许的情况下）进行突袭检查或其他检查。商务部调查结果显示，《外国补贴条例》调查涉及范围庞大，其突袭检查以及要求提供的信息超出调查必要限度。
1. 主要的《外国补贴条例》调查及相关进展
自《外国补贴条例》生效以来，几乎所有的深入审查和依职权调查均涉及中国企业。商务部调查结果显示，欧委会存在针对中国企业的选择性执法行为。
表2：截至目前《外国补贴条例》下的深入调查
2. 其他相关动态
欧委会除根据《外国补贴条例》进行审查和调查外，还采取了其他一些措施，包括：
- 2023年10月，欧盟依据WTO项下的《补贴与反补贴措施协议》对中国电动汽车发起了反补贴调查。
- 在2024年4月，欧委会发布了一份超过700页的报告，对国家在多个行业内对中国经济造成的扭曲进行了分析，这些行业包括钢铁、铝、化工、陶瓷、电信、半导体、轨道车辆、环保产品（可再生能源）以及新能源汽车等。
- 2024年4月24日，欧盟针对中国医疗设备公共采购发起了《国际采购工具》调查。根据欧委会的新闻稿，该《国际采购工具》下的调查是针对中国医疗设备采购市场中不公平歧视欧盟企业和产品的措施和做法。
商务部调查的法律依据
《中华人民共和国对外贸易法》旨在发展对外贸易，维护对外贸易秩序，保护对外贸易经营者的合法权益。
《中华人民共和国对外贸易法》第三十六条和第三十七条规定，国务院对外贸易主管部门可以采取书面问卷、召开听证会、实地调查、委托调查等方式，对有关国家或地区的贸易壁垒进行调查。国务院对外贸易主管部门根据调查结果，提出调查报告或者作出处理裁定，并发布公告。
1. 什么是“贸易壁垒”？
商务部根据《中华人民共和国对外贸易法》制定了《对外贸易壁垒调查规则》，对“贸易壁垒”和贸易壁垒调查程序进行了规定。
根据《对外贸易壁垒调查规则》第三条，如果外国/地区政府采取或者支持的措施或者做法存在诸如对中国产品或服务在外国市场的竞争力造成损害、违反或未能履行与中国之间双边贸易协定等情形，则视为贸易壁垒。
2. 商务部如何启动调查？
商务部可以应申请人的申请启动贸易壁垒调查，也可以在其认为有必要时自行启动贸易壁垒调查。[13]
2024年6月17日，中国机电产品进出口商会向商务部提交申请书，申请商务部进行贸易投资壁垒调查。[14]中国机电产品进出口商会认为，欧委会在进行《外国补贴条例》的审查和调查时，以不合理和歧视性的方式针对中国企业，对中国企业进入欧盟市场造成阻碍并损害其竞争力。
2024年7月10日，商务部针对欧委会在《外国补贴条例》下的相关做法启动了投资贸易壁垒调查。在接下来的六个月内，商务部开展了广泛的市场调查，涉及对象包括政府机构、有关中国企业、行业协会及欧盟驻华代表团。调查方式包括问卷调查、公开征求意见、以及对受《外国补贴条例》影响的铁路机车、光伏、风电及安检设备等中国企业进行实地调查。
3. 商务部认定存在“贸易壁垒”可能采取的后续措施
商务部经调查后认定特定措施或活动构成“贸易壁垒”，虽然可能不会产生即刻的法律或惩罚性后果，但商务部的调查结论通常作为后续与外国政府进行磋商的基础。根据《对外贸易壁垒调查规则》，如果被调查的措施或者做法被认定构成贸易壁垒，商务部应当视情况采取以下措施：（1）进行双边磋商；（2）启动多边争端解决机制；（3）采取其他适当的措施。因此，即便没有即刻的后果，商务部的调查结论可能会对贸易关系和政策产生长期的影响。
商务部在根据《中华人民共和国对外贸易法》进行贸易壁垒调查后，一般会与相关政府或地区进行双边磋商。例如，在此前针对日本的紫菜进口管理措施贸易壁垒调查中，经磋商，日本政府取消了相关限制；[15]在针对美国对可再生能源产业的部分扶持政策及补贴措施的贸易壁垒调查中，商务部公告显示商务部将要求美方取消有关措施；[16]在近期认定中国台湾地区对大陆的贸易限制措施构成贸易壁垒之后，相关报道称两岸可进行磋商。[17]
商务部的评估与认定
商务部认为，欧委会的《外国补贴条例》调查和做法构成了《对外贸易壁垒调查规则》第三条所规定的贸易投资壁垒。
存在针对中国企业的选择性执法
商务部调查显示，欧委会在审查中国企业参与的公共采购项目投标时的做法存在问题。欧委会从未针对除中国企业外的其他企业发起过深度调查，甚至在同一公共采购项目中，欧委会并未对除中国企业外的其他企业进行调查。在罗马尼亚光伏园区设计和建设的公共采购项目中，还有其他非欧盟、非中国公司投标联合体参与了竞标，然而只有中国企业的投标受到了调查。
此外，商务部调查显示，欧委会仅对中国企业在欧盟的关联公司进行了突袭检查。
对“外国补贴”和“扭曲效果”的认定和分析标准模糊
- “外国补贴”
根据商务部的调查结果，《外国补贴条例》对于认定“外国补贴”的标准过于模糊和宽泛。
根据《外国补贴条例》规定，“外国补贴”指“第三国向在[欧盟]境内从事经济活动的单个经营者或产业提供财政支持，并且该财政支持使该单个经营者或产业获益…”的情形。“财政支持”的范围包括竞争性市场条件下的支持，例如按照市场价格和条件公平进行的交易或按照市场条件获得的被动投资（例如政府机构向私募股权基金注资）。
商务部调查发现欧委会在某些案件中基于上述模糊的标准，仅凭所谓“迹象”即可认定中国企业可能收到相关财政资助，并由此推定可能造成了对欧盟市场的扭曲。例如，欧委会将中国企业参与中国国内公开招标也直接认定为外国财政资助，并据此推定企业收到了可能扭曲欧盟市场的补贴。
- “扭曲效果”
基于《外国补贴条例》，欧委会采用“扭曲效果”测试来评估外国补贴是否给被补贴企业在并购或获得公共采购合同时带来不公平的优势，从而损害公平竞争，扭曲欧盟市场。因此，如果某项外国补贴能够提高企业在欧盟的竞争地位，则该外国补贴将被视为具有“扭曲效果”，进而可能对竞争产生负面影响。
根据商务部的调查发现，欧委会认定外国补贴扭曲效果的方法较为主观且缺乏严格的定量分析。商务部调查结果显示，在某些案件中，欧委会采用了不合理的计算方法，通过简单比较的方式，得出中国企业报价明显低于招标方采购预算的错误结论，并在此基础上认为扭曲竞争。
在商务部调查期间，中国企业向商务部反映，欧委会对于某些企业关于其参与竞标的报价不仅正当合理，甚至高于行业标准报价的澄清置若罔闻。在企业已充分披露资金流水的情况下，欧委会仍认为这些信息不充分，并无理由地根据企业极个别亏损项目认定企业具有亏损属性，认为企业收到了最有可能扭曲市场的外国补贴。
无正当理由，要求企业提供广泛信息，给企业造成严重负担
- 披露广泛的公司集团信息：欧委会要求提供关于母公司及其关联实体（包括第二级和第三级子公司）的广泛信息，尽管企业确认母公司或其他关联实体并未收到政府补贴。
- 忽视企业的独立法人身份：欧委会罔顾被调查企业具有完全自主权的独立法人身份、自身满足投标资质的事实，仍要求企业反复披露母公司和所有关联方的信息。在某些案件中，虽然企业并未在欧盟开展过实质经营活动，但仍被归入欧委会的调查范围。
- 要求提供不必要的信息和数据：欧委会无正当理由要求企业提供非常详尽的信息，例如企业在欧盟之外的国家中标的公共采购项目信息、企业高管的个人信息、其他项目进展情况、未中标的项目情况，甚至要求提供一些并不存在的项目信息。在某些案件中，欧委会违反国际礼让原则，在中国相关法律明确规定非经中国主管机关批准，不得向境外提供“重要数据”的情况下，仍多次要求被调查企业提供相关数据，并以严厉处罚相威胁。
- 不合理的时限：欧委会设定了非常紧迫的时限要求，在多起案件中，欧委会仅给被调查企业3至7天时限提交大量信息。
调查程序不公开、不透明，缺乏正当性
- 欧委会未能充分澄清其决定背后的理由。例如，欧委会未能向企业详细说明其如何计算被调查企业收到的财政支持金额以及其最终认定的补贴金额。此外，欧委会在未给予具体理由的情况下直接拒绝企业关于豁免提供某些信息的申请。
- 欧委会未向企业提供充分的抗辩权。在某些案件中，欧委会未给予企业申请公开听证等维护自身利益的机会。
此外，根据商务部调查结果，欧委会还威胁对不配合提供信息的企业施加高额罚款。
突袭检查明显超出必要限度
《外国补贴条例》调查的影响
商务部调查显示，欧委会在《外国补贴条例》项下的调查对中国产品进入欧盟市场造成阻碍或者限制，并且对中国产品在欧盟市场的竞争力造成损害。因此，欧委会相关做法构成“贸易壁垒”。具体而言：
- 经济损失：《外国补贴条例》调查导致中国企业遭受直接和间接经济损失，其中（1）被迫放弃的投标项目价值约76亿元人民币；（2）其他受影响项目价值超80亿元人民币；以及（3）相关企业因《外国补贴条例》调查遭受的投标保函损失、赔偿费用、额外支出的合规费用等合计逾亿元人民币。
- 中国企业被排挤在外：《外国补贴条例》调查相关做法导致中国企业在欧盟市场竞标时被排挤在外。欧盟部分成员国在招标项目中增设相关要求，致使中国企业及其关联公司无法满足资质或技术要求，或以“国家安全威胁”为由拒绝或排除中国企业参与投标。一些欧盟招标方针对中国企业在合同中增设终止条款，若中国企业被认定为利用外国补贴扭曲欧盟市场，招标方可取消合同并无需给予任何补偿。
- 合规和声誉成本。《外国补贴条例》调查与反垄断审查、外国投资审查机制共同适用，增大了中国企业在欧盟经营和投资的合规难度和法律风险。企业需要额外增加更多人力、物力、财力以满足《外国补贴条例》下调查的相关要求。《外国补贴条例》调查还损害了中国企业的声誉。例如，一旦中国企业被发起《外国补贴条例》调查，就会导致合同确认日期延后，导致客户流失等后果。
参与答卷的相关行业协会表示，光伏产品对欧出口比例有所下降，还有更多行业出于对《外国补贴调查》的担忧，被迫调整对欧出口和赴欧投资计划。
结语
商务部在此次为期六个月的调查中向中国企业和行业协会发放问卷并公开征求意见，并且对受影响行业（铁路机车、光伏、风电及安检设备等）的利益相关方进行实地调查。
我们对商务部的上述调查发现并不意外。欧委会最初通过白皮书介绍《外国补贴条例》制度时即引用了多份经济合作与发展组织（OECD）的报告，指出中国在铝和半导体等行业存在广泛的政府干预现象。此后，在《外国补贴条例》实施前，业内存在很多声音强调《外国补贴条例》在实践和程序方面存在各种模糊和不确定之处。当时指出的问题就包括欧委会将在正常市场条件下获得的财政支持纳入调查范围，以及通过“迹象”来评估扭曲效果（商务部调查结论中也提到了这一点）。对于当初讨论的部分问题，欧委会在2024年7月发布的工作文件进行了澄清（请见我们此前发表的文章《关于如何评估外国补贴审查制度下的“扭曲效果”，欧委会进行了初步澄清》）。
下一步，欧委会将会在2026年1月12日前通过立法发布对《外国补贴条例》实操问题的进一步指南。欧委会之后在回顾其在外国补贴审查和调查中的做法以及制定指南时，可能有机会解决商务部在本次调查中提出的问题。考虑到受《外国补贴条例》影响的中国企业数量众多，欧委会很难忽略商务部在本次调查中所发现的问题，否则很难确保外国补贴审查制度对于所有利益相关方的可预测性和稳定性。对于目前正在受到《外国补贴条例》影响的中国企业而言，建立健全合规体系，集中记录和统计财政支持以及为应对申报和调查分析财政支持也非常重要。如果企业内部有一个持续运行的合规体系，更有利于企业向欧委会说明其提交的财政支持信息和计算方法具有可信度。我们为企业准备了六步合规指南，如您需要进一步了解，可随时联系我们。
- 《中华人民共和国对外贸易法》，中华人民共和国主席令第128号。 ↑
- 《对外贸易壁垒调查规则》，中华人民共和国商务部令2005年第4号。 ↑
- 商务部贸易救济局，商务部公告2025年第3号，详见：https://www.mofcom.gov.cn/zcfb/zc/art/2025/art_2dca63bcd6b0433ba71c14e9b9885ee6.html。 ↑
- 详见：https://www.mofcom.gov.cn/xwfbzt/2025/swbzklxxwfbh2025n1y9r/index.html。 ↑
- 详见：https://policy.trade.ec.europa.eu/news/commission-updates-report-state-induced-distortions-chinas-economy-2024-04-10_en。 ↑
- 2016年6月8日欧洲议会和欧盟理事会关于防止来自非欧盟成员国进口产品的补贴的欧盟第2016/1037号条例 ↑
- 详见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_887。 ↑
- 详见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_1803。 ↑
- 详见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_1927。 ↑
- 详见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/mex_24_2247。 ↑
- 详见：https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2024/5824/oj/eng。 ↑
- 详见：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3166。 ↑
- 《对外贸易壁垒调查规则》第4条。 ↑
- 详见：https://www.mofcom.gov.cn/cms_files/filemanager/1511035453/attach/20247/cf679492333441e88b6044d178b0f39f.pdf。 ↑
- 详见：https://m.mofcom.gov.cn/article/b/c/200502/20050200019196.shtml。 ↑
- 详见：https://m.mofcom.gov.cn/article/b/c/201208/20120808293989.shtml。 ↑
- 详见：http://file.mofcom.gov.cn/article/zcfb/gpmy/202312/20231203460950.shtml。 ↑