通过2025年2月10日的总统行政命令，特朗普政府以实质上的“暂停审查期”和“长期”两个阶段为分野下达指示，目前以6个月为期暂停了美国司法部《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，简称FCPA）相关的刑事执法与调查活动。尽管关于FCPA的刑事调查和执法新政策还有待于美国司法部进行修订和细化，特朗普政府对于FCPA的执法程序和执法适用范围业已作出了长期安排和重大限制。

本文重点介绍了行政命令中的具体措施及其对可能受FCPA管辖的中国企业（包括美国公司的中国子公司、在美国证券交易所发行证券或存托凭证的中国企业，以及因长臂管辖可能落入FCPA管辖范围的中国企业）的影响。值得关注的是，该行政令虽放松了FCPA执法，但我们提醒可能受FCPA管辖的中国企业不应就此放松警惕。在中美博弈竞争的大背景下，当前美国执法政策的转向也意味着美国司法部可能将有空间投入更多的执法资源用于针对选择性的调查目标，例如可能被适用FCPA管辖权并在海外开展业务与美国企业竞争的中国企业。此外，美国司法部仍可能通过反洗钱、电信欺诈等管辖权更宽的执法领域来触及其在FCPA法律框架下不具有管辖权的事项。

把控企业合规风险的专业人士在设计执法应对和内部沟通策略时，无疑应将上述重要因素纳入考量。此后单纯依赖FCPA执法的威慑来作为企业内部合规沟通的基础，将会是一个日益失效的策略。但我们认为，带来挑战的同时，这也为高效的企业合规团队拥抱更广阔的合规战略、探索更有效的合规文化领导力创造了机会。

美国华盛顿特区时间本周一（2025年2月10日），美国总统特朗普签署了名为“暂停执行《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，简称FCPA）以维护美国经济和国家安全”的行政命令(Executive Order)。[1] 该命令实质上在至少6个月内暂停了针对美国企业海外行贿行为的刑事调查和执法，并完全扭转了现行FCPA刑事调查和执法政策。与行政命令同时发布的是白宫名为“特朗普总统恢复了FCPA执法中的美国竞争力和安全”的简报。[2]

FCPA刑事调查执法暂停

综合具体而言，特朗普政府的命令，暂停了FCPA刑事调查执法行动，并给予美国新任司法部长帕梅拉·邦迪 (Pamela “Pam” Bondi)实质上分为“暂停审查期”和“长期”两个阶段的指示：

在命令发布的180天之内（即约6个月内）（简称“暂停审查期”），司法部长应采取以下四项行动：

  • 发布新指南：审查关于FCPA调查和执法行动的现有指南和政策，并发布更新的修订指南。
  • 审查现有的调查和执法：详细审查所有现有的FCPA调查或执法行动，并针对现有事项采取适当行动 （目标是“恢复FCPA执法的适当界限，并维护总统的外交政策特权”）。
  • 暂停新调查和执法：在暂停期和修订指南发布前，停止启动任何新的FCPA调查或执法行动——但司法部长可以批准例外情况。
  • 判断暂停审查期的时长：判断是否将审查期再延长180天。

在暂停审查期结束之后（简称“长期”），指示司法部长应采取三项措施：

  • 确保将继续进行或者新启动的所有FCPA调查和执法行动，必须符合两个条件：
    • 受更新的指南或政策管辖。
    • 经司法部长特别授权。
  • 考虑额外行动，包括针对过去不适当的FCPA调查和执法行动采取补救措施。
  • 如果需要总统采取行动，则向总统建议。

FCPA执法政策急遽转向

关于FCPA的刑事调查和执法新政策，还有待于美国司法部(Department of Justice, 简称DOJ)在上述暂停审查期内进行修订和细化。然而，就特朗普政府已经表明的态度而言，颁布近半个世纪且十多年来作为美国高调反腐败执法基石的FCPA，实际上不但刑事执法调查即刻陷入停滞，在特朗普政府的整个当政期间也极有可能陷入限缩乃至边缘化的尴尬境地。原因在于：

1. 已公布了两项对 FCPA调查执法案件的严格限制

不论修订的指南内容为何，特朗普政府在过去几天内已经对FCPA刑事调查执法做出了两项非常严苛的限缩性安排。

(1) 司法部长特批制度

首先，从案件程序角度，依照行政命令中针对长期的指令安排，日后的FCPA刑事执法调查都需要司法部长的特别批准方能进行。

原本在美国司法部内部，历来由刑事司（Criminal Division）的欺诈处（Fraud Section）负责监督FCPA的案件，由欺诈处和提控所在地的联邦地区检察官合作起诉。欺诈处下设专门的FCPA调查组（FCPA Unit）聘有超过三十位检察官专职负责FCPA案件，提诉时由刑事司审批。美国司法部仅2024年就与美国证券交易委员会（SCE，简称证交会）共同发起26起相关执法行动（且不包括进行中的其它调查）。

在新的行政命令下，为了确保总统限制FCPA案件的意志充分贯彻，FCPA案件的启动权将集中于司法部长个人。

(2) 案件适用范围限制调整

2025年2月5日周三（即在2月10日周一特朗普发布暂停FCPA执法行政命令的三个工作日之前），是特朗普任命的司法部长帕梅拉·邦迪就职第一天。邦迪当天便发布了十四份工作指示备忘录。

在其中一份名为“彻底铲除卡特尔和跨国犯罪组织”[3]、似乎与FCPA并无明确关联的备忘录中，邦迪未对FCPA本身作任何评价，但近乎突兀地将过去十多年主要涉及合法公司行贿问题的FCPA执法，限制在与“卡特尔和跨国犯罪组织等刑事犯罪活动”相关的案件（比如协助人口走私或者毒品和枪支贩运）。而FCPA调查组在备忘录中被明确指示必须优先处理和关注这几类与过往几十年FCPA实际调查执法几乎没有共通之处的案件。

邦迪既然已在备忘录中有此指示，则其接下来对FCPA的修订指南，将遵循同样路径对FCPA传统执法范围采取严格限制乃至抑制的态度，恐怕也可以想见。

注：在备忘录中，邦迪曾提及针对“卡特尔和跨国犯罪组织等刑事犯罪活动”相关的案件，起诉动议权可以下放到各个联邦地区检察官办公室。有观察家因此提出谨慎乐观的论断—似乎邦迪在极大限缩FCPA案件适用范围的同时，毕竟还是有限扩大了能行使起诉权的检察官的数量。我们认为，连这一点现实意义含糊未明的起诉权扩张，也已经被三个工作日后发布的特朗普总统行政命令里的FCPA案件“司法部长特批制度”所取代和推翻了（见上）。

2. 特朗普政府明确的反FCPA态度和本届政府对执法政策更强的控制能力

此外，美国现任总统特朗普对FCPA，至少是该法案打击美国企业在海外行贿的初衷抱有十分负面的态度。特朗普这方面的不满早现端倪，在2012年特朗普尚未进入政界之时，他就曾在电视访谈中称“FCPA是槽糕的法律”，“应该修改”。

而在此次发布行政命令和简报的过程中，特朗普不但签署命令时重复了他十三年前的评价，表示他国因为FCPA执法“嘲笑我们”，且在命令中正式提出，“FCPA日益过度地被系统性滥用和扩展到合理界限之外，损害了美国的利益。当前的FCPA执法阻碍了美国的外交政策目标，因此涉及总统根据宪法第二条享有的外交事务权力。总统的外交政策权力与美国公司的全球经济竞争力密不可分。美国的国家安全在很大程度上取决于美国及其公司在关键矿产、深水港或其他关键基础设施或资产方面获得战略商业优势。但是，我们自己的政府针对美国公民和企业在其他国家进行常规商业实践而过度和不可预测地执行FCPA，不仅浪费了本可用于维护美国自由的有限检察资源，而且积极损害了美国的经济竞争力，从而损害了国家安全。因此，本届政府的政策是通过消除美国在海外商业活动中面临的过度障碍，来维护总统在外交事务方面的权力，并促进美国的经济和国家安全。”

尽管特朗普政府对前几届政府曾引以为豪的FCPA执法大加抨击，将其上升到了损害美国经济利益、国家安全和全球竞争力的高度，却有意无意没有触及一点：FCPA执法在特朗普第一次总统任职期间事实上非常活跃，在FCPA执法案件数量最多的六年中，有三年—即2017、2018、2019年—都是在特朗普的2017-2020年第一次四年任期当中。并非特朗普的批判态度发生过转变，而是当时他很大程度上是作为政治新人伴随着巨大争议开始了首次任期，在FCPA执法这一并非最为紧急的事项上，选择了尊重其当时的两任司法部长杰夫·塞申斯(Jeff Sessions)和威廉·巴尔(William Barr)的意见。而这两位资深的司法官员，对于一贯受到民主共和两党和司法系统支持的FCPA执法，同样持支持的态度。而特朗普此次任命的司法部长邦迪，拥有在巨大争议议题上坚决支持特朗普的记录，预计在FCPA执法政策议题上也不会例外，将会坚决地贯彻特朗普的个人政见，其上周发布的备忘录已是一个先兆。

FCPA再回顾

FCPA于1977年正式成为法律，旨在依靠美国执法力量解决跨国商业中普遍存在的贿赂问题，恢复对国际商业诚信的信心。简单来说，该法案禁止所有美国个人、公司和在美国证券交易所发行证券及存托凭证的外国公司（“发行人”）向定义十分宽泛的外国官员（即非美国官员）行贿，同时适用于在美国境内导致前述贿赂行为发生的外国公司和个人。该法案主要包括两项规定：反贿赂条款和会计条款。其反贿赂条款禁止公司和个人为获取或维持业务而直接或通过第三方向外国官员提供或支付贿赂。会计条款则要求上市公司保持准确的账簿记录，并实施充分的内部控制，威慑对非法支付的隐瞒行为，以防止和发现腐败。

FCPA管辖权

美国司法部和证券交易委员会分别负责FCPA的刑事执法和涉及上市公司的民事案件。伴随着21世纪初全球经济一体化的加深和美资/美股公司加快布局海外市场，在立法之后近三十年执法寥寥的FCPA，于奥巴马政府开始，迅速进入了连续十多年高度活跃执法的时代。在执法活跃之外，由于FCPA (1)在全球范围内适用; (2)宽泛定义政府官员（例如，包括公立医院的医生）；和(3)处罚力度惊人（就经济处罚而言，数亿美元乃至超过十亿美元的罚款屡见不鲜）等因素，该法案对于塑造国际商业世界的合规共识产生过极为重大的影响。

对于在中国运营的跨国企业和本文的读者，相信对于FCPA执法的威慑也绝不陌生，事实上在可统计的343起FCPA执法中，涉及在中国商业活动就高达75起，远远超过任何其它司法管辖区（位居第二的巴西为34起，不到中国的一半）。

如何看待政策转变

FCPA执法一直享有美国民主共和两党和司法系统比较一致的支持，且不论美国司法部还是证交会历年来已经形成了较为完备的执法团队和执法理念；其执法记录就罚款金额一项而言即可称成绩斐然（仅在2024年，司法部和证交会的26起相关的执法行动，就取得了总计超过12.8亿美元的罚款和处罚，而两个机构FCPA团队专职人员约70人，约等于人均为美国政府创造了1,800万美元的收入）。加之特朗普政府在其第一个总统任期中保持 FCPA的活跃执法，日前FCPA执法的急遽转向和限制出乎一般政治观察家的预料。对于如何应对这一转变，尤其是协助跨国企业在中国运营及协助中国企业在海外运营的专业人士，我们建议留意和关注几个关键的信息：

1. 直面美国FCPA执法策略整体已经转向的现实，并及时调整合规沟通策略

如上所述，FCPA的调查执法包含刑事和民事两个部分。本文所述行政命令与备忘录所涉及的范围也仅是负责FCPA刑事调查执法的美国司法部（注：在2024年的26起FCPA执法中，司法部发起了17宗，而证交会发起了9宗）。

但是我们认为不应不切实际地期待美国证交会会在FCPA民事执法策略上与白宫对抗，更有可能的是，证交会将在合适的时机，调整策略与司法部保持执法目标的一致。此外，等待正式上任的美国证交会候任主席保罗·阿特金斯（Paul Atkins）（注：特朗普任命）自身也是激进的放宽监管派。

把控企业合规风险的专业人士在设计执法应对和内部沟通策略时，无疑应将上述重要因素纳入考量。此后单纯依赖FCPA执法的威慑来作为企业内部合规沟通的基础，将会是一个日益失效的策略。但我们认为，带来挑战的同时，这也为高效的企业合规团队拥抱更广阔的合规战略、探索更有效的合规文化领导力创造了机会。

2. FCPA的法律地位和随之而来的守法义务并未改变

特朗普政府的行政命令影响的是本届美国政府的执法策略，目前并未改变FCPA的法律地位和生效法律效力（注：考虑到FCPA受到的支持和行政命令提供的灵活性，修法对于特朗普政府而言可能会是一个费而不惠的选项）。FCPA管辖权下的企业主体仍然有遵守该法律的义务。2025年2月11日，美国众议院议员拉贾·克里希纳穆尔蒂（Raja Krishnamoorthi）向中国美国商会（AmCham China）的发函[4]中亦强调了此点，其还在函中表达了对美国企业在华腐败行为的关注，称“FCPA仍然是有效法律，无论司法部是否执行，国会仍有权调查美国企业在华腐败行为”。

3. FCPA的追诉时效会超越特朗普政府的任期

司法部或证交会需在五年或六年（注：违反FCPA会计条款的刑事案件的追诉时效为六年）内就FCPA项下的刑事犯罪行为或民事违法行为提起诉讼，且有不同的特殊情形可以中断或延长时效，中断时间最长可达三年，此外，尽管有追诉时效的限制，美国执法机关仍有方法在贿赂行为发生多年后进行调查并提起诉讼，例如通过指控美国法下的共谋罪（conspiracy）来延长追诉时效起算点是常被使用的起诉策略。

由于FCPA的追诉时效会超过本届特朗普政府的四年任期，而特朗普在第二届任期后依美国宪法第二十二修正案已无法继续连任，其后的美国政府（不论民主党或共和党）是否会延续其反传统的FCPA执法策略，将是一个问号。在特朗普政府任期期间，企业如不当放宽合规要求，可能会积累在之后集中爆发的潜在执法风险。

4. 仍需重视运营国（如中国）的执法应对挑战

对于适用FCPA管辖权而在中国运营的跨国企业而言，同时面对中美两国监管的挑战并未随着美国FCPA执法策略的调整而消失。中国的反腐败执法力度仍在趋严并需要企业加强重视。而两大国反腐败法律对于禁止性行为要求的底层逻辑并无本质差别，则合规要求上并不能单纯因为FCPA执法尺度上放宽而可以恣肆。

5. 中国企业不应放松警惕

特朗普政府明确表示暂停FCPA执法是为了避免使美国企业在经济上处于外国竞争对手的不利地位。但值得注意的是，FCPA执法行动的目标中，受FCPA管辖的非美国公司一向不在少数。尤其在过去十年中，FCPA重大执法行动的目标往往是非美国公司。

事实上，尽管该行政令表面上放松了美国司法部针对违反FCPA行为的执法，但我们提醒可能受FCPA管辖的中国企业不应就此放松警惕。结合我们在中美博弈背景下代表许多中国企业应对美国监管机构执法、调查的长期经验，我们认为该行政令背后的核心逻辑有两点：一是特朗普政府似乎认为过往FCPA的执法像是一把悬在美国企业头顶的“达摩克利斯之剑”，使得美国企业在全球竞争中受其约束，损害了美国企业在海外关键领域获取项目的竞争力，放宽FCPA的执法有利于美国企业在海外的业务扩张，同时间接促进美国的国家安全；二是特朗普政府坚定地认为美国司法部不应当将其宝贵的执法资源用于调查和限制本国企业。

因此，在中美博弈竞争的大背景下，当前的执法政策的转向也意味着美国司法部可能将有空间投入更多的执法资源用于针对选择性的调查目标，例如可能被适用FCPA管辖权并在海外开展业务与美国企业竞争的中国企业。

6. 中国企业应关注美国政府除FCPA以外的执法手段

实践中，美国司法部也很可能通过反洗钱、电信欺诈等管辖权更宽的执法角度来触及其在FCPA法律框架下不具有管辖权的事项。针对外国公司在美国境外行贿当地政府官的行为，即便行贿使用美元，根据United States v. Lawrence Hoskins案，外国主体在美国境外仅涉及使用美元/美国金融机构，很难建立FCPA管辖，除非相关主体本身在美国境内存在促进腐败的行为，如在美国境内发送了促成行贿的邮件或传真、在美国境内开会讨论贿赂方案、在美国境内付款给外国政府官员等。然而，针对这类外国公司在美国境外行贿当地政府官的行为，若使用了美元，美国司法部很可能以反洗钱为由进行执法。事实上，美国司法部针对反洗钱执法拥有非常宽泛的管辖权。美国法下洗钱犯罪的构成要件包括“洗钱行为”叠加“上游犯罪行为”。行贿行为中通过电汇或其他方式转移资金的行为即可构成“洗钱行为”，而在美国反洗钱法下，违反外国法的某些特定犯罪行为（如对公职人员贿赂、银行欺诈等，且美国司法部可自行判断相关行为是否可能构成外国法下的犯罪行为，不以外国司法机关对犯罪行为作出刑事判决为前提）也可以满足“上游犯罪行为”的构成要件。因此，以往美国司法部的执法案例中已经出现过以反洗钱为名，针对外国公司在美国境外使用美元行贿当地政府官员的刑事执法案件。因此，我们提示中国企业警惕美国执法部门在FCPA之外，仍有可资利用对中国企业施加管辖权的法律工具和执法权限。

  1. Pausing Foreign Corrupt Practices Act Enforcement to Further American Economic and National Security, executive order, THE WHITE HOUSE, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/02/pausing-foreign-corrupt-practices-act-enforcement-to-further-american-economic-and-national-security/, Feb 10, 2025. Fact Sheet: President Donald J. Trump Restores American Competitiveness and Security in FCPA Enforcement, https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-restores-american-competitiveness-and-security-in-fcpa-enforcement/, Feb 10, 2025. ↑
  2. Fact Sheet: President Donald J. Trump Restores American Competitiveness and Security in FCPA Enforcement, https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-restores-american-competitiveness-and-security-in-fcpa-enforcement/, Feb 10, 2025. ↑
  3. Total Elimination of Cartels and Transnational Criminal Organizations, Office of the attorney general, chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.justice.gov/ag/media/1388546/dl?inline, Feb 5, 2025. ↑
  4. Letter from Raja Krishnamoorthi, House Select Committee on the CCP, https://democrats-selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/democrats-selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/2-11-2025_AmCham%20FCPA%20Letter.pdf, Feb 11, 2025. ↑
作者
刘予今 | 谭徽
实习生张诗扬亦有贡献